감사원장 탄핵 사건

<헌재 2025. 3. 13. 2024헌나2 감사원장(최재해) 탄핵>

【사건의 배경】

피청구인은 2021. 11. 12. 감사원장으로 임명되었다. 국회의원 170인은 피청구인이 직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위배하였다는 이유로 2024. 12. 2. 피청구인에 대한 탄핵소추안을 발의하였다. 국회는 2024. 12. 5. 본회의에서 피청구인에 대한 탄핵소추안을 재적의원 300인 중 188명의 찬성으로 가결하였고, 소추의원은 2024. 12. 5. 소추의결서 정본을 헌법재판소에 제출하여 이 사건 탄핵심판을 청구하였다.

【심판대상】

감사원장 최재해가 직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위반했는지 여부 및 파면 결정을 선고할 것인지 여부

【결정의 주요내용】

1. 감사원의 독립성 훼손에 관한 판단

피청구인이 국회 법제사법위원회 전체회의 및 국정감사에서 ‘감사원이 대통령의 국정 운영을 지원하고 있다’는 취지로 발언한 것은, 성실한 감사를 통하여 원활한 국정운영에 기여할 수 있다는 취지로 해석할 수 있으며, 감사원의 독립성이나 감사기능에 대한 국민의 신뢰를 실추시킬 우려가 있는 것이라고 평가하기는 어렵다. 따라서 감사원법 제2조 제1항 및 국가공무원법 제63조에 위반된다고 볼 수 없다.

청구인이 감사원 훈령을 개정하여 국무총리에게 감사청구권을 부여하는 조항을 신설한 것은, 선택적 회계검사사항에 대하여 국무총리의 요구가 있는 경우 검사를 할 수 있도록 정하고 있는 감사원법 제23조에 반한다고 볼 수 없다. 국무총리에게 공익감사청구권을 부여하는 것이 감사원의 직무상 독립이나 정치적 중립성을 상실시키는 것이라고 평가할 수는 없으므로, 감사원법 제2조 제1항, 헌법 제100조 등에 반한다고 볼 수도 없다.

피청구인은 전 국가안보실장 등에 대하여 수사요청을 하였는데, 감사원법 제35조에 따르면 감사원은 감사 결과 범죄 혐의가 인정될 때에는 이를 수사기관에 고발하여야 하므로, 위 수사요청이 정치적 중립성을 상실한 것으로서 감사원법 제2조 제1항 및 국가공무원법 제56조에 반한다고 볼 수 없다.

2. 권익위원장 등에 대한 감사에 관한 판단

권익위원장을 포함한 소속 공무원의 위법？부당행위를 바로잡기 위한 대인감찰은 감사원의 직무감찰사항에 해당하고, 권익위원장 등에 대한 복무감사는 다수의 제보를 근거로 실시한 특정사안감사로, 감사원법 제2조 제1항이나 국가공무원법 제56조 등에 반한다고 보기 어렵다.

그러나 피청구인은 위 복무감사에 관한 감사보고서를 시행하는 과정에서 전산부서로 하여금 주심위원의 열람 없이 감사보고서의 시행이 가능하도록 전자문서 시스템을 변경하게 하였다. 감사원 훈령인 ‘감사사무 등 처리에 관한 규정’에 따르면, 감사위원회의에서 감사결과 처리안을 변경하여 시행하도록 의결된 때에는 ‘주심위원의 열람’을 받아 감사결과를 시행하여야 한다. 위 규정은 주심위원에게 실질적인 열람 결재 권한을 부여한 것으로, 감사원장 등이 주심위원의 열람 결재를 대체할 수 있다고 보기 어렵다. 그렇다면 피청구인은 법령상 허용된 권한 범위를 벗어나 주심위원의 열람 권한을 침해한 것이므로, 국가공무원법 제56조에 위반된다. 다만, 피청구인에게 직권남용의 고의가 있었다는 점이 합리적 의심의 여지없이 증명되었다고 볼 수 없고, 여전히 주심위원의 열람은 결재요청 상태에 머물러 있고 결재일도 공란으로 표시되어 있어 허위의 정보를 입력한 것이라고 보기 어려우므로, 형법 제123조의 직권남용권리행사방해죄, 형법 제227조의2의 공전자기록위작·변작죄에 해당하지 않는다.

3. 감사원장으로서의 의무 위반에 관한 판단

대통령실·관저 이전 감사와 관련하여, 피청구인은 감사보고서에 허위의 사실을 기재한 바 없고, 부실감사라고 볼 사정이 없으므로, 감사원법 제2조 제1항 및 국가공무원법 제56조 등을 위반하였다고 볼 수 없다.

서해 공무원 피격사건 감사와 관련하여, 감사원이 배포한 보도자료 중 청구인이 주장하는 부분이 군사 Ⅰ급비밀에 해당한다는 사실을 인정할 자료가 없으므로, 피청구인이 ‘군사기밀 보호법’ 제13조 제1항 등을 위반하였다고 보기 어렵다.

4. 국회 서류제출요구 거부 및 현장검증 기록 열람 거부에 관한 판단

피청구인은 법제사법위원회의 서류제출요구를 거부하였는데, 국회법 및 국회증언감정법이 정한 적법한 절차에 따라 서류제출요구가 있었다고 보기 어려우므로, 피청구인의 서류제출 거부행위가 국회증언감정법에 위반된다고 볼 수 없다.

피청구인은 현장검증에서 열람을 거부하였는데, 이 현장검증 통보서는 국회증언감정법이 정한 절차를 준수하여 송달되었고, 국회증언감정법에 규정된 검증을 거절할 수 있는 사유에 관한 소명이 이루어졌음을 인정할 자료도 없다. 따라서 위 열람 거부행위는 국회증언감정법 제10조 제4항 및 제4조 제1항에 위반된다. 다만, 형법 제122조의 직무유기죄, 형법 제123조의 직권남용권리행사방해죄는 성립하지 않는다.

5. 피청구인을 파면할 것인지 여부

감사원장의 파면을 요청할 정도로 ‘중대한 법위반’인지 여부는 법위반 행위가 헌법질서에 미치는 부정적 해악과, 감사기능의 독립적 수행을 위하여 신분이 보장되는 감사원장의 헌법상 지위 등을 함께 고려하여 판단하여야 한다.

피청구인은 감사원의 전자문서 시스템을 변경하여 주심위원의 열람 없이 감사보고서를 시행할 수 있도록 함으로써 국가공무원법 제56조를 위반하였다. 다만, 이는 감사결과의 원활한 시행을 위한 것으로 볼 여지가 있고, 피청구인에게 특별히 감사결과에 관여하거나 부당한 영향을 미치기 위한 의도가 있었다고 보기도 어렵다.

또한, 피청구인은 감사위원회의 회의록에 대한 열람을 거부함으로써 국회증언감정법 조항을 위반하였다. 그러나 ‘감사위원회의 운영 등에 관한 규칙’에 의하면 감사위원회의는 공개하지 않도록 정하고 있고, 이는 감사원의 직무상 독립성과 정치적 중립성을 확보하기 위한 것으로 보이는 점, 현장검증 당시 감사보고서 등을 공개하고 감사위원회의에 참여한 감사위원들을 증인으로 참석시킨 점 등을 고려하면, 피청구인이 법질서를 무시하거나 이에 역행하고자 하는 적극적인 의도로 법률을 위반하였다고 보기는 어렵다.

그렇다면, 피청구인의 일부 직무집행행위가 헌법과 법률을 위반한 것이기는 하나, 피청구인의 법위반이 헌법질서에 미치는 부정적 영향이나 해악의 정도가 중대하여 피청구인에게 간접적으로 부여된 국민의 신임을 박탈하여야 할 정도에까지 이르렀다고 단정하기 어렵다. 따라서 피청구인의 파면을 정당화하는 사유가 존재한다고 볼 수 없다.

【3인 재판관 별개의견의 요지】

1. 이 사건 훈령 개정의 감사원법 제2조 제1항, 제23조 위반 여부

피청구인은 이 사건 훈령 개정을 통해 대통령을 보좌하는 국무총리에게 감사청구권을 부여함으로써 감사원의 독립성과 중립성을 훼손하였으므로, 감사원법 제2조 제1항에 위반된다. 또한, 감사원법 제23조에 규정된 국무총리의 감사청구권은 이 조항에 명시된 선택적 회계검사사항에 한하여만 제한적으로 인정된다고 해석함이 타당하다. 따라서 이 사건 훈령 개정은 선택적 회계검사사항에 한하여 국무총리에게 감사청구권을 부여한 감사원법 제23조에도 위반된다.

2. 이 사건 훈령 개정의 헌법 제100조, 감사원법 제12조 제1항 제1호 위반 여부

헌법 제100조는 ‘감사원의 직무범위’ 등에 관한 사항을 법률로 정하도록 규정하고 있다. 국무총리에 대한 감사청구권 부여는 감사원의 직무범위에 관한 실질적 변경을 초래하므로 반드시 법률개정을 통하여 이루어져야 한다. 또한, 감사원법 제12조 제1항 제1호는 ‘감사원의 감사정책’에 관하여 감사위원회의의 의결을 거치도록 정하고 있다. 국무총리에게 감사청구권을 부여하는 것은 감사원의 감사대상이나 범위에 중요한 영향을 미치는 감사정책의 변경 사항이라고 볼 수 있으므로, 감사위원회의의 의결을 거쳐 결정하여야 한다. 그럼에도 피청구인은 법률개정 절차 내지 감사위원회의의 의결 절차를 거치지 않고 이 사건 훈령 개정을 하였으므로, 헌법 제100조 및 감사원법 제12조 제1항 제1호를 위반하였다.

3. 이 사건 훈령 개정의 국가공무원법 제56조 위반 여부

피청구인은 이 사건 훈령 개정을 통해 행정부가 감사원의 독립적인 업무에 간섭할 수 있는 통로를 마련하고 감사원을 동원하여 정치적 목적의 감사를 할 수 있는 가능성을 열어주었다. 이는 감사원의 직무상 독립성과 정치적 중립성을 훼손하여 국민 전체를 위한 공익 실현에 반하는 결과를 초래하므로, 국가공무원법 제56조 위반에 해당한다.

4. 피청구인을 파면할 것인지 여부

전자문서 시스템 변경행위와 회의록 열람 거부행위만으로는 법위반의 중대성이 크다고 보기 어렵다. 나아가, 이 사건 훈령 개정 당시 피청구인에게 감사원의 독립성을 해할 적극적 의도가 있었다고 단정하기 어렵고, 이 사건 훈령 개정 이후 국무총리에 의한 감사청구가 실제 이루어진 바는 없다. 그렇다면 이상과 같은 위헌·위법행위들을 종합하여 보더라도, 피청구인의 법위반이 임명권자를 통하여 간접적으로 부여된 국민의 신임을 박탈하여야 할 정도로 국민의 신임을 배반한 경우에 해당한다고 인정하기 어렵다. 따라서 피청구인에 대한 파면결정을 정당화하는 사유가 존재한다고 볼 수 없다.