방송위원회의 문화방송에 대한 경고 사건

<헌재 2007. 11. 29. 2004헌마290 경고 및 관계자 경고처분 취소, 판례집 19-2>

【사건의 배경】

청구인 주식회사 문화방송은 시사고발프로그램인 'PD수첩’을 제작․방송하는 회사이고, 청구인 최진용은 위 회사 소속 프로듀서로서 2004. 2. 당시 PD수첩의 제작책임자이다. 청구인들은 2004. 2. 17.분 PD수첩에서 ‘친일파는 살아있다 2’라는 제목의 텔레비전 프로그램을 방송하였는데, 그 내용에는 ‘일제하 친일 반민족행위 진상규명특별법안’의 국회 본회의 상정이 미루어지고 있는 이유를 다루면서 부친들이 일제시대 면장을 지낸 국회 법제사법위원회 최연희, 김용균 의원이 위 법안을 반대하거나 그 주요내용의 삭제를 주장하고 있다는 것이 포함되었다.

위 방송에 대하여 최연희 의원과 김용균 의원은 선거방송심의위원회(이하 ‘심의위원회’라 한다)에 그 시정을 요구하였고, 이에 대하여 심의위원회는 위 방송이 “그 내용의 구성에 있어 특정한 입후보예정자에게 유리하거나 불리하도록 한 것이며 해당 입후보자가 출마할 지역구내 타 후보와의 형평성을 지키지 아니한 것”이라며 2004. 3. 5. 청구인들에 대하여 ‘경고 및 관계자 경고’를 하는 심의결정을 하여 피청구인(방송위원회)에게 통보하였고, 피청구인은 2004. 3. 9. 청구인들에게 ‘경고 및 관계자 경고’를 하였다.

청구인들은 서울행정법원에 위 경고의 취소를 구하는 소를 제기하는 한편(이 소는 후에 행정소송의 대상 아니라는 이유로 각하됨), 2004. 4. 9. “피청구인이 2004. 3. 9. 청구인들에 대하여 한 경고 및 관계자 경고처분은 청구인들의 언론의 자유를 침해하여 위헌임을 확인한다.”는 결정을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 

【결정의 주요내용】

1. 청구인 최진용의 심판청구 부분

청구인 최진용은 이 사건 경고로 인하여 불공정한 언론인으로 취급되어 재직하는 회사에 불이익을 주는 사람으로 낙인찍히는 결과가 된다는 취지로 주장하나, 그러한 청구인의 불이익은 단지 간접적, 사실적인 것에 불과하다고 볼 것이며, 이를 청구인의 기본권을 직접 제한하는 법적 불이익에 해당한다고 보기는 어렵다. 그렇다면 청구인 최진용의 심판청구는 자기관련성이 인정될 수 없어 부적법하다. 

2. 청구인 주식회사 문화방송의 심판청구 부분

이 사건 경고가 피청구인(방송위원회)이 방송사업자에게 방송표현 내용에 대한 경고를 함으로써 해당 방송에 대하여 제재를 가하는 것이라고 볼 때, 그러한 제재는 방송의 자유를 제한하는 것이므로 헌법 제37조 제2항에 따라 법률적 근거를 지녀야 한다. 2006. 1. 24. 개정되기 전의 구 ‘선거방송심의위원회의 구성과 운영에 관한 규칙’(이하 ‘이 사건 규칙’) 제11조 제2항은 “심의위원회는 심의기준을 위반한 정도가 경미하다고 판단되는 경우 주의 또는 경고를 정할 수 있다”고 하였다. 그런데 이 사건 규칙에 의한 그러한 ‘주의 또는 경고’는 2006. 10. 27. 개정되기 전 구 방송법 제100조 제1항에 나열된 제재조치에 포함되지 아니한 것이었으며, 법률의 위임에 따라 정할 수 있는 ‘제재조치’의 범위를 벗어난 것이었다. 따라서 이 사건 규칙 제11조 제2항에 근거한 이 사건 경고는 기본권 제한에서 요구되는 법률유보원칙에 위배된 것이므로 더 나아가 살펴볼 필요 없이 청구인 문화방송의 방송의 자유를 침해하므로 이를 취소한다.

3. 별개의견 및 반대의견

가. 재판관 민형기, 재판관 목영준의 별개의견

이 사건 경고 자체는 공권력의 행사라고 볼 수 없으나 피청구인이 제정한 방송평가에 관한 규칙이 기본권을 제한하는 것이므로 소송경제상 이들을 일련의 행위로 파악하여 그 전부를 기본권침해의 가능성 있는 공권력의 행사라고 봄이 상당하므로, 이를 바탕으로 본안판단에 나가기로 한다.

나. 재판관 조대현의 반대의견 및 별개의견

이 사건 경고는 공직선거법 제8조의2에 따라 방송 내용을 사후에 심사하여 위법하다고 판단한 것이므로 청구인들의 언론의 자유를 직접 제한하는 것이라고 보아야 한다. 그러므로 청구인들의 심판청구는 모두 적법하다.

이 사건 규칙 제11조 제2항은 위반 정도가 경미한 경우를 위하여 구체적 타당성을 위하여 법률에서 정한 것보다 경미한 제재조치를 정한 것이므로 법률유보의 원칙에 위반된다고 보기 어렵다. 그러나 이 사건 방송이 불공정한 선거방송이라고 판단하고 경고한 조치는 공직선거법 제8조나 제8조의2의 본래 취지를 벗어나 선거방송 심사․제재권한을 남용한 것이다. 따라서 이 사건 조치는 공직선거법 제8조나 제8조의2에 의하여 정당화될 수 없고, 청구인들의 언론의 자유를 헌법 제37조 제2항에 위반하여 부당하게 침해하였다.

다. 재판관 이동흡의 반대의견

이 사건 경고는 공직선거법 제8조의2 제7항의 위임에 따라 같은 조 제5항의 규정 내용을 구체화한 이 사건 규칙 제11조에 따른 것이므로 법률적 근거를 지니고 있어 법률유보원칙에 위배되지 않는다. 청구인 주식회사 문화방송에 대한 이 사건 경고는 선거방송의 공정성을 확보하기 위하여 행해진 것으로서 피청구인의 판단재량의 범위를 벗어난 것이라 볼 수 없고, 방송의 자유에 대한 제약이 과도한 것이 아니므로 비례의 원칙에 위반된 것이 아니다. 따라서 청구인 주식회사 문화방송의 심판청구는 기각되어야 한다.

【결정의 의의】

이 결정은 PD수첩 방송에 대한 방송위원회의 ‘경고’는 문화방송이 방송사업자 재허가를 받는데 필요한 ‘방송위원회의 재허가 추천’ 심사에서 감점사항(2점)이 되므로 문화방송의 방송의 자유(표현의 자유)에 대한 제한을 초래한다고 보았다.

헌법 제37조 제2항은 국민의 자유와 권리의 제한은 ‘법률로써’ 하도록 하였는데, 이 사건 당시 ‘경고’제도는 방송위원회규칙에는 있었지만 방송법 제100조 제1항의 제재조치에는 내용이 없었기 때문에 헌법재판소는 헌법상 법률유보원칙의 위배(기본권 제한의 법률적 근거 위배)라고 판단한 것이다. 그러한 한 방송에 대한 경고조치가 과잉 제한인지 여부는 더 나아가 따질 필요가 없다고 보았다. 이 사건 경고는 이 결정으로 인하여 취소되었다. 

이 결정은 방송의 자유 등 기본권을 제한하는 것은 국민의 대표기관이 제정한 법률에 그 근거를 가져야 한다는 점을 다시 한번 강조한 것이다.