【사건의 배경】

구 온천법(2000. 1. 12. 법률 제6119호로 개정되고, 2001. 1. 26. 법률 제6390호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제2조는 온천을 정의하고 있고, 법 제7조 제1항 단서는 시장·군수가 온천개발계획을 수립하지 아니하고 시·도지사의 이행명령에도 응하지 아니한 경우에 온천의 우선이용권자가 직접 온천개발계획의 수립 및 승인신청을 할 수 있도록 규정하고 있다.

청구인은 울진군수로서 법상 온천개발계획수립의무자인데, 울진군내에서 발견된 온천공 일대가 온천지구로 지정되었음에도 온천개발계획을 수립하지 아니하였고, 경상북도지사의 온천개발계획수립 및 승인신청 이행명령에도 응하지 아니하였다. 이에 온천우선이용권자인 온천개발회사는 법 제7조 제1항 단서에 따라 온천개발계획을 수립하여 경상북도지사에게 승인신청을 하였고, 경상북도지가가 승인을 거부하는 처분을 하자 경상북도지사를 상대로 위 불승인처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였다.

청구인은 위 행정소송의 항소심 계속중 경상북도지사를 위하여 보조참가하고, 이 사건 심판대상조항들에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다가 법원으로부터 기각당하자 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

【결정의 주요내용】

헌법재판소는 재판관 전원의 일치된 의견으로 구 온천법 관련 조항들이 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였는바, 그 이유의 요지는 다음과 같다.

1.행정청은 기본권의 주체가 아니므로 헌법재판소법 제68조 제1항의 헌법소원을 청구할 수는 없으나, 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판은 구체적 규범통제의 헌법소원으로서, 기본권의 침해가 있을 것을 그 요건으로 하고 있지 않을 뿐만 아니라 청구인적격에 관하여도 ‘법률의 위헌여부심판의 제청신청이 법원에 의하여 기각된 때에는 그 신청을 한 당사자’라고만 규정하고 있는바, 위 ‘당사자’는 행정소송을 포함한 모든 재판의 당사자를 의미하는 것으로 새겨야 할 것이고, 행정소송의 피고인 행정청만 위 ‘당사자’에서 제외하여야 할 합리적인 이유도 없다.

행정청이 행정처분 단계에서 당해 처분의 근거가 되는 법률이 위헌이라고 판단하여 그 적용을 거부하는 것은 권력분립의 원칙상 허용될 수 없지만, 행정처분에 대한 소송절차에서는 행정처분의 적법성․정당성뿐만 아니라 그 근거법률의 헌법적합성까지도 심판대상으로 되는 것이므로, 행정처분에 불복하는 당사자뿐만 아니라 행정처분의 주체인 행정청도 헌법의 최고규범력에 따른 구체적 규범통제를 위하여 근거법률의 위헌 여부에 대한 심판의 제청을 신청할 수 있고 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원을 제기할 수 있다.

2. 무엇을 온천으로서 개발하고 보호할 것인지는 지리적․지질학적 특성, 수자원의 현황, 온천에 대한 수요 등을 고려하여 입법자가 추구하는 입법목적에 따라 정책적으로 결정해야 할 사항이고, ‘정의규정’에 불과한 법 제2조 자체에 의하여 무분별한 온천개발이나 그로 인한 폐해가 생긴다고 보기 어려울 뿐만 아니라 온천법 및 그 하위 법규의 관련규정들은 온천을 국가자원으로서 효율적으로 개발․이용하도록 하면서도 무분별한 온천개발로 인한 폐해를 최소화하는데 필요한 다양한 재량권을 행정청에게 부여하고 있으므로, 법 제2조는 헌법에 위반된다고 볼 수 없다.

3. 시장·군수가 온천개발계획을 수립하지 아니하는 경우에 시·도지사가 시장·군수에게 일정한 기간 내에 온천개발계획을 수립하도록 이행명령을 하여야 하고, 시장·군수가 그 이행명령에서 정한 기간 내에 이행하지 아니한 때에는 온천의 우선이용권자가 직접 온천개발계획의 수립 및 승인신청을 할 수 있도록 규정하고 있는 법 제7조 제1항 단서는 온천개발계획과 관련하여 시·도지사가 시장·군수를 감독할 수 있는 제도적 장치를 보완하여 온천의 적정한 개발을 추진할 수 있도록 하기 위한 것으로, 이는 시장·군수에게 부여된 온천개발계획 수립권한을 부정하는 것이 아니라 시장·군수가 온천개발계획 수립에 관한 직무를 이행하지 아니하는 경우에 시·도지사가 시장·군수를 감독할 수 있도록 한 것이므로, 시장·군수의 지방자치권한을 침해하는 것이라고 볼 수 없다.

법 제7조 제1항 단서가 온천개발계획 수립권한을 가지는 시장·군수를 제치고 온천의 우선이용권자가 온천개발계획을 수립할 수 있게 하였지만, 이는 시장·군수가 스스로 온천개발계획을 수립하지 아니하고 상급 지방자치단체인 시·도지사의 이행명령에도 불응하는 경우에 비로소 시장·군수의 권한을 배제시키는 것이고, 온천우선이용권자가 수립한 온천개발계획에 대해서는 시·도지사의 승인을 받도록 하고 있으므로, 지방자치제도의 본질적인 내용을 침해한다고 보기 어렵다.

  【사후경과(결정의 의의)】

이 사건 결정은 행정처분의 주체인 행정청도 소송절차에서는 행정처분의 근거법률의 위헌 여부에 대한 심판의 제청을 신청할 수 있고, 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원심판도 청구할 수 있음을 분명히 하였으며, 구 온천법상 시장·군수가 온천개발계획을 수립하지 아니하고, 시ㆍ도지사의 이행명령도 이행하지 아니한 때에 온천의 우선이용권자가 직접 온천개발계획의 수립 및 승인신청을 할 수 있도록 한 것이 시장ㆍ군수의 자치권을 침해하거나 지방자치권의 본질적인 내용을 침해하지 않음을 확인하였다는 점에 그 의의가 있다.