【사건의 배경】

피청구인 국회는 2004. 3. 12. 법률 제7189호로 ‘공직선거 및 선거부정 방지법’ 제122조의2를 개정하여 선거비용 보전 요건과 대상을 확대하였는바, 선거비용의 부담 주체를 원칙적으로 국가 또는 지방자치단체로 변경하였으며, 이에 따라 지방자치단체가 부담하는 선거비용은 대폭 증가하였다. 피청구인 국회는 2005. 8. 4.에도 법률 제7681호로 위 법률 조항을 개정하여 선거비용 보전에서 제외되는 대상을 몇 가지 명시하였다. 이 때 법률 명칭이 ‘공직선거 및 선거부정 방지법’에서 ‘공직선거법’으로 바뀌었다.

한편, 피청구인 강남구선거관리위원회는 2006. 5. 31. 실시하는 제4회 전국지방선거에 대비해 2005. 7. 29. 2004년 개정된 ‘공직선거 및 선거부정 방지법’에 따라 계산된 지방선거비용 합계 금 4,768,133,000원을 2006년 본예산에 편성하도록 청구인 서울특별시 강남구에 통보하였으며, 2005년 공직선거법으로 개정되자 다시 같은해 9. 26. 개정된 법률에 따라 계산된 합계 금 2,377,264,000원을 2006년도 본예산에 편성하도록 통보하였다.

이에 지방자치단체인 청구인들은 지방선거후보자가 지출한 선거운동비용을 지방자치단체의 부담으로 보전하도록 하고 있는 공직선거법 제122조의2에 대한 2005년 피청구인 국회의 법률개정 행위가 지방자치단체의 권한(지방재정권)을 침해한다는 이유 등으로 2005. 10. 1. 이 사건 권한쟁의 심판을 청구하였다.

【결정의 주요내용】

헌법재판소는 재판관 6(합헌의견) : 2(위헌의견)의 의견으로 지방선거 선거관리비용을 지방자치단체가 부담하도록 국회가 공직선거법을 개정한 행위에 대해 이와 같은 국회의 행위는 지방자치단체의 자치권한을 침해하지 않는다는 결정을 선고하였는바, 그 이유의 요지는 다음과 같다.

1. 재판관 6인의 다수의견

우리 헌법 제117조 제1항 등은 헌법적 차원에서 지방자치단체에게 일정한 자치권을 부여하고 있고, 구 지방자치법 제9조에 의하면 지방자치단체는 그 조직을 구성할 권한, 즉, 조직고권(자치조직권)을 가지고 있다.

그런데 지방의회의원과 지방자치단체장을 선출하는 지방선거는 지방자치단체의 기관을 구성하고 그 기관의 각종 행위에 정당성을 부여하는 행위라 할 것이므로 지방선거사무는 지방자치단체의 존립을 위한 자치사무에 해당한다 할 것이다.

한편, 지역공동체의 자치사무는 법률을 통하여 예외적으로 다른 행정주체에게 위임되지 않는 한, 원칙적으로 지방자치단체의 고유한 활동영역에 속하므로 지방자치단체의 자치사무는 지방자치단체가 처리하고 그에 따른 비용도 지방자치단체가 부담하여야 하는 것이 원칙이다. 다만 지방자치단체 사무 처리와 관련한 위와 같은 원칙이 있다고 하더라도 지방자치의 본질을 훼손하지 않는 범위 내에서 필요한 경우 개별 법률을 통하여 지방자치단체가 처리할 수 있는 사무 영역을 변경하는 것이 금지되는 것은 아니다. 지방자치단체는 독립된 법인이기는 하지만 국가의 주권성을 전제로 하는 국가의 구성요소이므로 국가적 통일성을 유지하기 위하여 국가의 관여가 필요하거나 특정 사안이 해당 지방자치단체의 문제에 그치지 않고 국가전체의 문제와 직결되는 등의 경우에는 지방자치단체의 독자성을 보장하는 범위 내에서 필요에 따라 자치사무라 하더라도 국가가 관여할 수 있다.

그런데 지방선거사무는 지방자치단체의 자치사무에 해당하지만, 지방선거는 주민의 대의기관을 구성하는 민주적 방법인 동시에 대표기관으로 하여금 민주적 정당성을 확보케 함으로써 대의민주주의를 실현하기 위한 불가결한 수단이라 할 것인바, 선거와 투표에 대한 관리가 공정하게 이루어지도록 하기 위해서는 선거와 투표관리 등의 집행업무 담당기관을 일반행정기관과는 별도의 독립기관으로 구성하여 지방선거를 관리하도록 할 필요가 있고, 이에 이 사건 지방선거사무도 국가기관인 구․시․군 선거관리위원회가 담당하고 있다.

한편, 구 지방자치법이나 지방재정법에 비추어 보면, 지방자치단체의 사무를 다른 기관이 맡아 하고 있는 경우에도 그 비용은 원칙적으로 당해 지방자치단체가 부담하여야 할 것이므로 이 사건의 경우와 같이 지방선거의 선거사무를 구․시․군 선거관리위원회가 담당하는 경우에도 그 비용은 지방자치단체가 부담하여야 하고, 이에 피청구인 대한민국국회가 지방선거의 선거비용을 지방자치단체가 부담하도록 공직선거법을 개정한 것은 지방자치단체의 자치권한을 침해한 것이라고 볼 수 없다.

2. 재판관 2인의 반대의견

일반적으로 지방자치단체의 자치사무가 국가사무(위임사무 포함)와 구별되는 가장 큰 표지는 지방자치단체가 당해 사무에 대하여 법률의 범위 내에서는 중앙정부의 관여나 간섭을 받지 않고 자신의 책임 아래 이를 수행할 수 있어야 한다는 것이다.

그런데 우리 헌법은 선거관리를 위한 특별한 헌법기관인 선거관리위원회를 설치하고, 그 구성과 직무범위를 헌법과 법률을 통해 규율함으로써, 지방선거관리사무에 대하여 선거관리위원회가 전권을 행사할 뿐 지방자치단체는 물론 다른 국가기관이 개입할 여지를 완전히 배제하고 있다. 이와 같이 지방선거관리사무에 대하여 헌법기관이자 국가기관인 선거관리위원회가 전적인 권한과 책임을 가짐으로써 지방자치단체는 해당 단체장 및 지방의회의원을 선출하는데 있어서 아무런 결정 및 관여를 할 수 없는 점에 비추어 볼 때, 지방선거관리사무를 지방자치단체의 자치사무에 포함시킬 수는 없다고 할 것이다.

나아가 지방자치법은 지방자치단체가 처리하기에 적절하지 않은 사무를 국가사무로 상정하고 이에 대하여는 법률이 달리 규정하고 있는 외에는 지방자치단체에 의해 처리될 수 없다는 것을 명시적으로 밝히고 있는바(제11조), 그러한 사무로 ‘전국적으로 통일적 처리를 요하는 사무’(제2호), ‘전국적 규모 또는 이와 비슷한 규모의 사무’(제3호 내지 제6호) 등을 나열하고 있다. 물론 지방선거사무가 위 조항에 명시적으로 열거되어 있지 않지만, 이는 전국적 규모로 치루어지고 또한 전국적으로 통일적 기준에 따라 처리되어야 하므로, 위 규정의 입법취지에 비추어 볼 때, 지방선거사무도 국가사무의 하나로 보는 것이 타당할 것이다.

결국 지방선거관리사무는 지방자치단체의 자치사무가 아니라 국가의 권한과 책임 하에 이루어지는 국가사무라고 할 것인바, 피청구인 국회가 그것이 자치사무라는 전제 하에 2005. 8. 4. 공직선거법 제122조의2를 개정하여 지방선거관리비용을 해당 지방자치단체에게 부담시킨 것은 헌법과 법률에 의하여 부여받은 지방자치단체의 지방재정권을 침해한 것으로서 무효로 선언되어야 한다.

【사후경과】

그동안 지방선거의 선거관리 사무가 국가사무인지 지방자치단체사무인지에 관하여 논란이 있었으나, 이 결정으로 그러한 논쟁에 종지부를 찍게 되었다. 이 결정이 선고되자 언론은, 그 결론에 대해서만 아무런 논평 없이 보도했다.(2008. 6. 27. 서울 신문 등)