이 사건은 일정 범위의 공무원들에 대하여 노동조합가입을 금지하고, 노동조합 가입이 허용되는 공무원들에 대하여도 단체교섭권 행사방법 및 단체협약의 효력을 일부 제한하거나 일체의 단체행동을 금지하는등 공무원의 근로3권에 관한 제한을 규정한 공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률 일부 조항들이 공무원의 업무의 공공성·공익성, 신분의 특수성을 고려한 합리적인 이유가 있는 것이어서 청구인들의 단결권 등을 침해하는 것으로 볼 수 없다는 이유로 합헌임을 선고한 사건이다.

【사건의 배경】

청구인들은 전국공무원노동조합 또는 공무원노동조합 연합단체, 단위노동조합, 노동조합지부, 5급 내지 8급의 국가공무원, 지방공무원 또는 기능직공무원들로서, 공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한법률(법률 제7380호, 이하 ‘공노법’이라 한다)이 2005. 1. 27. 공포되어 2006. 1. 28. 시행을 앞두게 되자, 공노법 제6조(가입범위)와 제8조(단체교섭권) 제1항 단서, 제9조(교섭의 절차) 제4항, 제10조(단체협약의 효력) 제1항, 제11조(쟁의행위의 금지), 제17조(다른 법률과의 관계) 제3항 중 ‘제89조 2호’ 및 ‘제90조 중 제81조’ 부분, 제18조(벌칙)가 헌법 제37조 제2항이 정하는 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 근로3권, 평등권 등을 침해하므로 위헌이라고 주장하며, 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

【결정의 주요내용】

헌법재판소는 공노법 제10조 제1항 및 공노법 제11조에 대하여 재판관 조대현의 일부 반대의견이 있는 외에는, 재판관 전원의 일치된 의견으로 위 각 공노법 조항이 헌법에 위반되지 않는다는 이유로 청구인들의 심판청구를 기각하는 결정을 선고하였는바, 그 이유의 요지는 다음과 같다.

1. 법정의견

국회는 헌법 제33조 제2항에 따라 공무원인 근로자에게 단결권․단체교섭권․단체행동권을 인정할 것인가의 여부, 어떤 형태의 행위를 어느 범위에서 인정할 것인가 등에 대하여 광범위한 입법형성의 자유를 가진다.

가. 노동조합 가입범위에 관한 공노법 제6조는 통상 5급 이상의 공무원이 제반 주요정책을 결정하고 그 소속 하위직급자들을 지휘·명령하여 분장사무를 처리하는 공무원의 업무수행 현실, 6급 이하의 공무원 중에서도 ‘지휘감독권 행사자’ 등은 ‘항상 사용자의 이익을 대표하는 자’의 입장에 있거나 그 업무의 공공성·공익성이 큰 점 등을 고려하여 위 공무원들을 노동조합 가입대상에서 제외한 것으로, 헌법 제33조 제2항이 입법자에게 부여하고 있는 형성적 재량권의 범위를 일탈하여 청구인들의 단결권을 침해한다고 볼 수 없다.

또한 위 조항이 5급 공무원과 6급 이하 공무원, 6급 이하 공무원 중 일정 업무 담당자와 나머지 6급 이하 공무원, 노조가입이 금지되는 6급 이하 공무원과 교원을 차별취급하고 있다 하더라도, 그 차별에는 합리적인 이유가 있어 청구인들의 평등권을 침해한다고도 볼 수 없다.

나. “정책결정에 관한 사항, 임용권의 행사 등 그 기관의 관리·운영에 관한 사항으로서 근무조건과 직접 관련되지 아니하는 사항”을 단체교섭의 대상에서 제외시킨 공노법 제8조 제1항 단서는, 정부의 정책결정 및 관리운영사항은 교섭대상사항이 아니라고 본 것으로, 정책결정 및 관리운영사항 일체를 교섭대상에서 제외시킨 것이 아니고, 그 중 근무조건과 직접 관련되는 사항에 대하여는 단체교섭을 허용하고 있으므로, 합리적 근거 없이 입법형성권의 범위를 일탈하여 청구인들의 단체교섭권을 침해하는 것으로 볼 수 없다.

다. 단체교섭을 요구하는 노동조합이 2 이상인 경우 정부교섭대표에게 당해 노동조합에 대하여 교섭창구를 단일화하도록 요청하고, 교섭창구가 단일화될 때까지 교섭을 거부할 수 있도록 한 공노법 제9조 제4항은, 복수노조 허용에 따라 예상되는 단체교섭의 혼란 및 단체협약 적용상의 어려움, 과다한 교섭비용을 줄이기 위하여, 단체교섭에 관련된 노동조합에게 원칙적으로 단체교섭권의 행사를 보장하면서 노동조합간의 자율적인 교섭창구 단일화를 규정한 것으로 합리적인 근거가 있으므로, 입법재량권의 범위를 일탈하여 청구인들의 단체교섭권을 침해하는 것으로는 보이지 아니한다.

라. 공노법 제10조 제1항은 공무원노동조합에게 단체협약체결권을 인정하면서도 단체협약의 내용 중 법령·조례·예산 등에 위배되는 내용에 대하여는 단체협약의 효력을 부정하고 있는바, 공무원의 경우 민간부문과 달리 근무조건의 대부분은 헌법상 국민전체의 의사를 대표하는 국회에서 법률, 예산의 형태로 결정되는 것으로, 그 범위 내에 속하는 한 정부와 공무원노동단체간의 자유로운 단체교섭에 의하여 결정될 사항이라 할 수 없다. 따라서 노사간 합의로 체결된 단체협약이라 하더라도 법률·예산 및 그의 위임에 따르거나 그 집행을 위한 명령·규칙에 규정되는 내용보다 우선하는 효력을 인정할 수는 없으며, 조례는 지방의회가 제정하는 것으로 해당 지방자치단체와 그 공무원을 기속하므로, 단체협약에 대하여 조례에 우선하는 효력을 부여할 수도 없다.

한편, 위 조항은 법령·조례 또는 예산등과 저촉되는 부분에 한하여 단체협약으로서의 효력만 부인할 뿐, 교섭 자체를 할 수 없게 하거나 단체협약의 체결을 금지하지는 않고, 공노법 제10조 제2항은 정부교섭대표에게 그 내용이 이행될 수 있도록 성실히 노력할 의무를 부과하고 있으므로, 공노법 제10조 제1항이 국회의 입법재량권의 한계를 일탈하여 청구인들의 단체협약체결권을 침해한다고 보기 어렵다.

마. 공무원이 쟁의행위를 통하여 공무원 집단의 이익을 대변하는 것은 국민전체에 대한 봉사자로서의 공무원의 지위와 특성에 반하고 국민전체의 이익추구에 장애가 되며, 공무원의 보수 등 근무조건은 국회에서 결정되고 그 비용은 최종적으로 국민이 부담하는바, 공무원이 자기요구를 관철하고자 국민을 상대로 파업하는 것은 허용되기 어렵다. 또 공무원의 파업으로 행정서비스가 중단되면 국가기능이 마비될 우려가 크고 그 손해는 고스란히 국민이 부담하게 되며, 공공업무의 속성상 공무원의 파업에 대한 정부의 대응수단을 찾기 어려워 노사간 힘의 균형을 확보하기 어렵다.

따라서, 공무원에 대하여 일체의 쟁의행위를 금지한 공노법 제11조는 헌법 제33조 제2항에 따른 입법형성권의 범위내에 있어, 헌법에 위배되지 아니한다.

바. 공무원의 쟁의행위에 대한 형사처벌을 규정한 공노법 제18조는 위 조항의 보호법익, 형법상 업무방해죄에 관한 대법원의 해석 등을 참조하여 통상의 해석방법에 의하여 그 보호법익과 금지된 행위 및 처벌의 종류와 정도를 알 수 있어, 죄형법정주의의 한 내용인 형벌법규의 명확성의 원칙에 반한다고 할 수 없다.

어떤 행위를 범죄로 규정하고 이에 대하여 어떠한 형벌을 과할 것인가는 원칙적으로 국가의 입법정책에 관한 사항으로서 입법자에게 광범위한 입법재량 내지 형성의 자유가 인정되어야 할 분야인 점, 공무원인 근로자의 업무의 공공성·공익성, 형법상 업무방해죄의 법정형에 견주어 볼 때, 위 조항의 법정형이 입법재량의 한계를 벗어난 과중한 처벌이라고 볼 수 없다.

또한 공무원이 쟁의행위를 할 경우 단순히 행정질서에 장해를 줄 위험성이 있는 정도가 아니라 국민생활의 전반에 영향을 미쳐서 일반의 공익을 침해할 고도의 개연성이 있으므로, 이에 대하여 행정형벌을 과하도록 한 공노법 제18조가 입법재량의 한계를 일탈하여 헌법에 위반된다고 할 수 없다.

사. 공노법 제17조 제3항은 노동조합 및 노동관계조정법의 적용이 배제되는 경우를 규정하면서, 사용자의 부당노동행위 및 그에 대한 구제명령을 이행하지 아니한 경우의 처벌규정인 ‘노조법 제89조 2호 내지 제90조’를 들어, 공무원인 노동조합원의 쟁의행위를 처벌하는데 반하여 사용자측인 정부교섭대표의 부당노동행위에 대하여는 처벌하지 아니하고 있다.

그러나 어떤 행위를 범죄로 규정하고 이에 대하여 어떠한 형벌을 과할 것인가 하는 문제는 원칙적으로 입법정책에 관한 사항으로서 입법자에게 광범위한 입법재량 내지 형성의 자유가 인정되어야 할 문제이므로, 사용자의 부당노동행위에 대한 구제수단으로서 민사상의 구제절차를 마련하는데 그치고 형사처벌까지 규정하지 아니하였다고 하여 청구인들의 단체교섭권을 침해하여 헌법에 위반된다고 할 수는 없다.

또한, 공노법이 공무원의 쟁의행위를 금지하고 이를 위반한 자를 형사처벌하는 것과 정부교섭대표 등 사용자의 부당노동행위와 구제명령위반에 대한 형사처벌규정의 적용을 배제하는 것은 그 입법목적이 서로 다르고, 공무원 노사관계의 특성을 고려한 합리적인 근거에 기한 것으로서, 청구인들의 평등권을 침해한 것으로 볼 수 없다. 그리고 입법자가 사용자의 부당노동행위에 대한 구제방법으로 민사상의 원상회복주의를 채택하고 형사상의 처벌을 배제한 것은, 정부교섭대표를 형사처벌하지 않는다고 하여 부당노동행위가 남발할 우려는 현실적으로 크지 않음에 반하여, 형사처벌을 할 경우 부당노동행위를 둘러싼 형사고발 등으로 인한 부작용이 클 것으로 우려되기 때문으로, 공노법 제17조 제3항 해당부분이 사용자의 부당노동행위를 형사처벌하는 문제에 있어서 일반 근로자와 공무원인 근로자를 차별하는 데는 합리적인 이유가 있으므로, 청구인들의 평등권을 침해하는 것으로 볼 수 없다.

2. 재판관 1인의 일부 반대의견

가. 헌법 제33조 제2항이 공무원의 근로3권에 관하여 무제한의 입법형성권과 재량권을 주었다고 보아서는 안 되고, 헌법 제33조 제1항의 취지와 헌법 제7조의 취지를 조화시켜야 하는 임무와 한계를 부여한 것이라고 보아야 하므로, 헌법 제33조 제2항에 의한 법률은 헌법 제7조의 요청을 준수하기 위하여 필요한 한도에서만 공무원의 근로3권을 제한할 수 있을 뿐이라고 보아야 한다.

나. 공노법 제10조 제1항의 “법령” 중 명령․규칙은 공무원 노사관계의 일방당사자가 일방적으로 제정하고 변경하는 것으로, 입법기관인 국회 또는 지방의회가 결정한 법률․조례나 예산과 같게 볼 수 없으므로, 공무원 노사의 쌍방이 합의하여 결정한 단체협약의 효력보다 모든 경우에 언제나 우선적 효력을 가진다고 보기 어렵다. 단체협약 체결 후에 정부나 지방자치단체가 단체협약의 내용과 다른 내용의 명령․규칙을 제정․변경하여 시행함으로써 그 명령․규칙의 시행 전에 체결된 단체협약의 효력을 부정할 수 있다면, 그것은 공무원 노사의 쌍방합의에 의하여 결정된 단체협약의 효력을 노사관계의 일방당사자가 일방적으로 변경․실효시키는 것을 허용하는 셈이 되어 헌법 제33조 제1항․제2항이 보장하는 공무원의 단체교섭권을 근본적으로 부정하거나 본질적으로 침해하는 것이다.

따라서 공노법 제10조 제1항의 “법령”에 단체협약 체결 후에 시행되는 명령․규칙도 포함된다고 해석하는 것은 헌법 제33조 제1항․제2항에 위반된다고 보아야 한다.

다. 공노법 제11조는 공무원노동조합과 그 조합원은 파업․태업 그 밖에 업무의 정상적인 운영을 저해하는 일체의 행위를 하여서는 아니된다고 규정하여, 정상적인 공무수행을 저해하는 쟁의행위를 금지하고 있다. 이는 공무원의 단체행동권을 근본적으로 부정하는 것이 아니라, 공무원에게도 근로3권이 인정됨을 전제로 공무원 지위의 특수성에 비추어 단체행동권의 행사가 제한되는 한계를 규정한 것이라고 보아야 한다.

따라서 공노법 제11조가 공무원의 단체행동권 행사를 공무의 정상적인 운영을 저해하지 않는 경우에도 금지한다고 해석하는 것은 헌법 제33조 제2항에 위반된다.