공직선거법 선거사무원 수 제한 규정 등의 중증장애인 후보자에 대한 평등권 침해 여부 사건

<헌재 2009. 2. 26. 2006헌마626, 판례집 ?, ?>

【사건의 배경】

공직선거법은 공직선거 후보자가 장애인인지 여부를 구별하지 않고 모든 후보자들에 대하여 동일하게 선거사무원 수와 선거운동방법을 제한하고 있고, 후보자나 그 배우자가 중증장애인인 경우 선거인에게 명함을 배부할 수 있는 자에 활동보조인에 관한 규정을 따로 두지 아니하고 있다.

청구인들은 지방의회 의원 후보자로 출마한 중증장애인들인데, 위와 같은 공직선거법 관련조항이 평등권 등 기본권을 침해하였다고 주장하면서 헌법소원심판을 청구하였다.

【결정의 주요내용】

헌법재판소는 ① 중증장애인 후보자에 대하여도 비장애인 후보자와 동일하게 선거사무원 수를 제한하고 명함을 배부할 수 있는 자를 규정한 공직선거법 관련조항에 관한 심판청구에 대하여는 재판관 전원의 일치된 의견으로 지방의회 의원선거에 출마한 중증장애인 후보자인 청구인들의 평등권 등 기본권을 침해할 가능성이 없기 때문에 부적법하다는 이유로 이를 각하하고, ② 중증장애인 후보자에 대하여도 비장애인 후보자와 동일하게 선거운동방법을 제한한 공직선거법 관련조항에 관한 심판청구에 대하여는 재판관 4인의 헌법불합치 의견, 재판관 1인의 위헌의견이 있었으나 헌법재판소법이 정한 헌법소원의 인용결정의 정족수에 이르지 못하여 재판관 4인의 의견(위 법률조항이 위 청구인들의 평등권 등 기본권을 침해하지 아니한다)에 따라 이를 기각하는 결정을 선고하였는바, 그 이유의 요지는 다음과 같다.

1. 중증장애인 후보자에 대하여도 비장애인 후보자와 동일하게 선거사무원 수를 제한하고 명함을 배부할 수 있는 자를 규정한 공직선거법 관련조항에 관한 심판청구에 대한 각하결정의 이유요지

가. 이 사건 중증장애인 후보자는 일상생활에서와 같이 선거운동에 있어서도 활동보조인의 도움이 필수적이고, 이러한 활동보조인은 거동이 불편한 중증장애인 후보자의 손발이 되어 비장애인 후보자라면 직접 할 수 있는 행위, 즉 중증장애인 후보자의 물리적인 활동의 보조에 그 역할이 국한된다 할 것이므로, 활동보조인과 선거사무원은 그 역할과 기능이 본질적으로 달라서 공직선거법 상의 선거사무원에 활동보조인이 포함될 수 없음이 명백하다. 따라서 이 사건 중증장애인 후보자인 청구인들은 선거사무원 수의 제한에 상관없이 활동보조인의 도움을 받을 수 있으므로 선거사무원 수의 제한에 관한 공직선거법 관련조항이 중증장애인 후보자의 경우에도 비장애인 후보자들과 동일하게 선거사무원의 수를 제한한다고 하여 이 사건 중증장애인 후보자인 청구인들의 평등권 등 기본권을 침해할 가능성이 없다.

나. 후보자 또는 그의 배우자가 중증장애인인 경우 선거운동기간 중 선거인들에게 명함을 직접 일일이 나누어주는 것은 사실상 불가능하다. 따라서 중증장애인인 후보자 또는 후보자의 배우자가 명함을 배포함에 있어 활동보조인의 보조는 당연히 예상할 수 있고, 이 때 활동보조인이 그들의 수족이 되어 기계적으로 명함을 나누어 주는 행위는 후보자 또는 배우자가 이를 직접 주는 것과 동일하게 평가될 수 있다. 그러므로 선거인에게 명함을 배부할 수 있는 자에 관한 공직선거법 관련조항에 ‘활동 보조인을 포함한다’는 점이 명기되어 있지 않더라도 당연히 중증장애인인 후보자 또는 후보자의 배우자의 경우에는 활동보조인도 포함되어 있다고 보아야 하므로 위 법률조항이 이 사건 중증장애인 후보자인 청구인들의 평등권 등 기본권을 침해할 가능성이 없다.

2. 중증장애인 후보자에 대하여도 비장애인 후보자와 동일하게 선거운동방법을 제한한 공직선거법 관련조항에 관한 심판청구에 대한 기각결정의 이유요지

가. 선거운동방법 제한에 관한 공직선거법 관련조항(이하, 이 사건 법률조항이라 한다.)이 중증장애인 후보자에 대하여만 특정한 선거운동방법을 금지․제한하는 것이 아니라 중증장애인 후보자와 비장애인 후보자를 동등하게 취급하였다는 점이 결과적으로 불평등을 초래하였다는 것이어서, 위 법률조항으로 인하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한이 초래되었다고 볼 수 없으므로 이 사건에서의 평등심사는 완화된 기준에 의한다.

법 앞에 평등 하다는 것은, 법적 취급의 불평등의 금지를 의미하는 데 그치고, 현실로 사회에 존재하는 경제적, 사회적 기타 여러 가지의 사실상 불균등을 시정하여 그 실질적 평등을 보장하여야만 하는 것은 아니기 때문에, 언어장애자인 후보자와 비장애인 후보자 사이의 실질상의 불균등이 있음에도 동일하게 취급하였다고 하여 곧바로 이 사건 법률조항을 평등의 원칙에 위반되는 것이라고 할 수는 없다.

공직선거법에 따라 적법하게 할 수 있는 선거운동 방법 가운데 오늘날에는 후보자가 직접 일일이 투표권자를 찾아다니며 얼굴을 알리는 방법보다는 신문·방송·인터넷을 통한 광고, 방송연설 또는 정보통신망을 이용한 선거운동을 이용한 선거운동의 영향력이 현저히 커지는 추세이고, 위와 같은 매체를 이용하여 선거운동을 하는 것은 언어장애가 있는 후보자라 하더라도 이로 인한 제약을 크게 받지 아니한다. 투표권자를 개별적으로 찾아다니며 지지를 호소하는 것 이외에 후보자 본인의 ‘구두(口頭)로써’ 효과적으로 할 수 있는 선거운동영역이 그다지 넓지 않고, 언어장애가 있는 후보자라 할지라도 투표권자를 개별적으로 접촉하여 지지를 호소하는 방법은 자신의 선거사무원이나 선거운동 자원봉사자, 활동보조인 등을 통하여 얼마든지 가능하다. 이러한 점 등에 비추어 보면, 언어장애가 있는 후보자가 공직선거법에 규정된 방법 이외의 인쇄물, 녹음·녹화물 등을 반드시 이용하여야만 언어장애가 없는 후보자와의 동등한 위치를 확보한다고 보기는 어렵고, 설령 위와 같이 인쇄물 등의 선거운동방법을 별도로 허용한다고 하여도 장애인 후보자에게 현저하게 유익하다고 할 수도 없으므로, 공직선거법 제93조 제1항 본문이 장애인과 비장애인 후보자를 구분하지 아니하고 선거운동방법을 제한하였더라도 이를 두고 서로 다른 것을 자의적으로 동일하게 취급함으로써 이 사건 중증장애인 후보자인 청구인들의 평등권 등을 침해하는 것이라 볼 수 없다.

나아가 입법정책상 선거운동에서 정상인 후보자와 언어장애인 후보자 사이에 존재하는 사실상 불균등을 정상인 후보자 이상의 문서배포를 허용하는 것에 의하여 보충하는 것도 충분히 검토할 가치가 있을 것이나, 언어장애인 후보자에게 인쇄물배포 등 추가적인 선거운동방법을 허용하려면 먼저 언어장애를 가졌다고 주장하는 후보자들의 언어장애의 판정기준 및 판정절차, 허용할 인쇄물 등의 종류 및 수량 등 이를 사전에 구체화하는 입법을 하여야만 할 것인데, 이는 현실적으로나 입법기술상으로 결코 쉽지 않은 문제라 하겠다.

나. 재판관 4인의 헌법불합치 의견

이 사건 법률조항은 선거운동의 자유라는 기본권의 행사에 중대한 제약을 초래하는 것이므로, 이에 대하여는 비례성 원칙에 따른 심사를 하여야 할 것이다.

언어장애를 가지고 있는 후보자는 정확한 의사의 전달이 불가능함을 물론, 의사표시 자체는 어느 정도 가능한 경우에도 말하는 태도·방법·발음 등을 포함한 포괄적인 의미의 의사전달 행위에 있어서 유권자들이 가지는 선입견이나 비호감 등도 극복하기 어려운 난관이 되는 등 유권자에게 자신에 대한 지지를 호소하거나 정견·정책을 알리는데 있어 결정적으로 불리한 위치에 있다. 유권자와 직접적인 대면을 통하여 후보자 자신을 소개하는 전통적인 방식이 아직도 적지 않은 영향력을 가지고 있는 한 언어장애를 가진 후보자는 비장애인 후보자에 비해 매우 불리하다고 할 수 밖에 없다. 따라서 언어장애를 가진 후보자에게 의사전달을 도와줄 보조자로서 선거사무원을 비장애인 후보자 보다 1, 2명 가량 추가로 허용한다거나 공직선거법상 가능한 각종 인쇄물량의 법적 상한을 늘려주는 등 언어를 대체할 수 있는 선거운동 방법을 추가적으로 더 많이 사용할 수 있도록 하여 비장애인 후보자와 어느 정도 대등한 경쟁을 할 수 있도록 조치를 취하여야 한다. 그런데도 이 사건 법률조항이 위와 같은 조치를 취하지 아니한 채, 언어장애 후보자와 비장애인 후보자의 선거운동방법을 일률적으로 제한한 것은 능력이 서로 다른 언어장애 후보자와 비장애인 후보자를 동일하게 취급함으로써 차별을 발생시켰고, 이는 선거의 실질적 자유와 공정의 확보라는 입법 목적과 선거운동의 제한이라는 수단 간의 비례성을 벗어난 것으로서 청구인들의 평등권을 침해한 것이다.

다만, 위 법률조항에 대하여 단순위헌을 선언하면 언어장애 후보자나 비장애인 후보자에 대하여 종래 제한되었던 각종 선거운동방법이 일시에 가능하게 되어 무질서와 혼란이 야기될 것이므로 이를 방지하기 위하여 위 법률조항에 대하여 헌법불합치를 선언하고 개선입법을 촉구함이 상당하다.

다. 재판관 1인의 위헌의견

문서·도서는 후보자를 가장 정확하게 알리고 가장 정확하게 파악할 수 있게 하는 선거운동방법이므로 정치적 표현의 자유로서 충분히 보장되어야 한다. 또한 문서·도서에 의한 선거운동은 그 효과에 비하여 비용이 저렴하다고 할 수 있고, 그 회수와 방법과 분량을 제한 없이 허용하더라도 선거의 공정을 해칠 위험성이 크다고 보기 어렵다. 공직선거법은 선거운동비용의 총액을 규제하고 있으므로 그 총액의 한도에서 어떠한 선거운동방법을 선택할 것인지는 후보자에게 맡겨도 무방하다고 할 것이다. 따라서 문서·도서에 의한 선거운동을 제한하는 공직선거법 제93조 제1항 본문은 입법목적의 정당성을 인정하기 어려워, 합리적 이유도 없이 모든 후보자의 선거운동의 자유를 과도하게 제한하는 것이므로 헌법에 위반된다고 선언하여야 한다.