공무공직선거법상 기부행위 제한규정에 대한 위헌소원 사건

<헌재 2009. 4. 30. 2007헌바29․86(병합) 공직선거법 제113조 위헌소원 등>

이 사건은 공직선거법 제113조, 제257조가 기부행위 제한과 관련하여 규정하고 있는‘연고가 있는 자’ 및 ‘후보자가 되고자 하는 자’부분이 죄형법정주의의 명확성 원칙에 위배되지 아니하며, 기부행위 제한기간을 폐지하고 상시제한 하도록 한 것이 과잉금지 원칙에 위반하여 행복추구권 등 기본권을 침해하지 아니하므로 헌법에 위반되지 아니한다고 결정한 사안이다.

【사건의 배경】

○ 2007헌바29 사건

청구인 이○○는 2006. 5. 31. 실시된 전국동시지방선거에서 고성 제2선거구의 경남도의원으로 당선된 자이다. 그런데 공직선거법 제113조 제1항에 의하면 후보자는 당해 선거구 밖에 있더라도 그 선거구민과 연고가 있는 자에게 일체의 기부행위를 할 수 없는데도, 2005. 3. 고성군 체육회 사무국장인 한○○에게 생활비 명목으로 200만원을 송금하여 기부행위를 하였다는 사실로 기소되어 항소심인 부산고등법원에서 당선 무효에 해당하는 벌금 150만원을 선고받자, 상고를 제기하면서 위헌법률심판제청신청을 하였으나 위 상고 및 위 신청이 기각되자 이 사건 헌법소원 심판을 청구하였다.

○ 2007헌바86 사건

청구인 김○○은 2006. 5. 31. 실시된 지방선거에서 장흥군수로 당선된 김○○의 배우자이다. 청구인은 2006. 1. 자신이 다니던 장흥중앙교회 목사에게 십일조 명목으로 1억원권 수표 1장을 교부하여 기부행위를 함으로써 공직선거법 제113조 제1항을 위반하였다는 사실로 기소되어 항소심인 광주고등법원에서 징역 6월에 집행유예 2년의 판결을 선고받자, 상고를 제기하면서 위헌법률심판제청신청을 하였으나 상고 및 위 신청이 기각되자 이 사건 헌법소원 심판을 청구하였다.

청구인들은 2006. 5. 31. 실시된 전국동시지방선거에서 각각 거주 지방자치단체의 시장, 군수, 구청장으로 당선되어 2006. 7. 1.부터 재직하고 있는 자들이다. 청구인들은 초선 지방자치단체장으로서 지방자치법에 의하면 3기까지 계속 재임할 수 있으므로 다음 지방자치단체장 선거에도 현재의 신분을 유지한 채로 출마할 수 있다. 그런데 공직선거법 제86조 제1항 제2호 및 제255조 제1항 제10호는 공무원이 선거운동의 기획에 참여하거나 그 기획의 실시에 관여하는 행위를 못하도록 하고, 이를 위반한 경우 3년 이하의 징역이나 600만원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있다. 이에 청구인들은 공직선거법상의 위 조항이 자신들의 기본권을 침해하고 있다고 주장하며, 2006. 9. 26. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

【결정의 주요내용】

헌법재판소는 재판관 5(합헌의견) : 4(위헌의견)의 의견으로 헌법에 위반되지 아니한다는 결정을 선고하였는바, 그 이유의 요지는 다음과 같다.

1. 재판관 5인의 다수의견

가. ‘연고가 있는 자’라는 표현이 죄형법정주의 명확성의 원칙에 위배되는지 여부

비록 선거구민이 아니라고 하더라도 선거구민과 일정한 연관이 있는 자에 대한 기부행위가 선거구민의 의사 결정에 영향을 미치는 경우 이를 차단할 필요가 있고, 이러한 선거구민과의 일정한 연관성을 ‘연고가 있는’ 이라고 표현하고 있는데, ‘연고가 있다’는 것은 추상적인 표현이지만 기부행위를 제한하는 입법의 취지와 다른 조항과의 연관성, 입법 기술상의 한계 등을 고려할 때 건전한 일반 상식을 가진 자에 의하여 입법 의도가 파악되기 어렵다고 보기 힘들며, 법관의 보충적인 해석을 통하여 그 적용 단계에서 다의적으로 해석될 소지도 적어 법집행 당국의 자의적인 법해석과 집행을 가능하게 하는 경우에 해당한다고 보여지지 아니하므로 죄형법정주의의 명확성 원칙에 위배되지 아니한다.

나. 기부행위가 금지되는 자에 포함되는 ‘후보자가 되고자 하는 자’ 부분이 명확성의 원칙에 위배되는지 여부

공직선거법 제113조 제1항 소정의 기부행위 제한의 적용을 받는 사람에 포함되는 ‘후보자가 되고자 하는 자’에 해당하는 여부는 당사자의 주관적 의사에만 좌우되는 것이 아니고, 그 신분·접촉 대상·언행 등에 비추어 선거에 입후보할 의사를 가진 것을 객관적으로 인식할 수 있는 여부와 같이 후보자 의사를 인정할 수 있는 객관적 징표에 의하여 결정되는 것이다.

‘후보자가 되고자 하는 자’에 해당하는 여부의 판단을 당해 선거만 기준으로 할 것인지, 아니면 장래 선거도 포함할 것인지, 여러 선거가 겹치는 경우 어느 것을 기준으로 하여 판단할 것인지 여부도 문제되는 당해 선거를 기준으로 하여 기부행위 당시 후보자 의사를 인정할 수 있는 객관적 징표를 고려하여 판단하면 될 것이므로 ‘후보자가 되고자 하는 자’ 부분이 명확성의 원칙에 위배된다고 단정하기 어렵다.

다. 기부행위의 제한기간을 폐지하여 상시제한 하도록 한 것이 과잉금지 원칙에 위배하여 인격권, 행복추구권, 평등권, 공무담임권을 침해하는지 여부

기부행위의 제한은 부정한 경제적 이익을 제공함으로써 유권자의 자유의사를 왜곡시키는 선거운동을 범죄로 처벌하여 선거의 공정성을 보장하기 위한 규정으로 입법 목적의 정당성 및 기본권 제한 수단의 적절성이 인정된다.

이 사건 법률 조항이 기부행위를 상시 제한하고 있지만 제한되는 기부행위의 범위는 동법 제112조 소정의 기부행의 정의 규정에 의하여 한정되고 있고, 중앙선거관리위원회규칙으로 기부행위에 해당하지 아니하는 행위를 추가로 정할 수 있도록 개방적으로 규정되어 있으며, 기부행위가 비록 제112조 제2항 등에 의하여 규정된 의례적이거나 직무상의 행위 또는 통상적인 정당 활동에 해당하지는 아니하더라도 그것이 극히 정상적인 생활형태의 하나로서 역사적으로 생성된 사회질서의 범위 안에 있는 것이라고 볼 수 있는 경우에는 일종의 의례적 직무상의 행위로서 사회상규에 위배되지 아니하여 위법성이 조각되는 것으로 해석되고 있는 점(대법원 2007. 6. 29. 선고 2007도3211 판결 등) 등을 감안하면 기본권 제한의 최소 침해성 원칙에 위배되지 아니한다.

또한, 선거의 공정이 훼손되는 경우 후보자 선택에 관한 민의가 왜곡되고 대의민주주의 제도 자체가 위협을 받을 수 있는 점을 감안하면 이를 보호하기 위하여 본질적인 부분을 침해하지 않는 범위 내에서 기본권을 일부 제한하는 것은 법익 균형성도 준수한 것이므로 이 사건 법률 조항이 과잉금지 원칙에 위배하여 인격권, 행복추구권, 평등권, 공무담임권을 침해하는 것으로 보기 어렵다

2. 재판관 4인의 반대의견

이 사건 법률조항은 형사처벌 조항이자 공직박탈 조항이므로 법규범의 내용이 명확하게 규정되어야 하는데, 연고(緣故)라는 추상적인 표현은 형사처벌의 구성요건으로 사용되기에 부적절하며 자의적으로 해석 적용될 가능성이 있고, ‘후보자가 되고자 하는 자’ 부분도 그 기준이 당해 선거에 한하는지 차차기(次次期) 선거를 포함한 장래의 각종 선거가 포함되는지 불분명하여 헌법상 명확성의 원칙에 위배된다.

나아가, 기부행위가 금지되는 자를 ‘후보자가 되고자 하는 자’까지 포함하여 폭넓게 규정하면서도 기부행위와 당해 선거와의 관련성 여부를 묻지 않고, 제한기간 조차 두지 않은 것은 선거와 전혀 근접하지 않은 시기에 입후보 여부가 전혀 정하여지지 않은 상태에서도 자신의 연고자나 연고기관에 대하여 기부행위를 할 수 없게 하는 바, 이는 기본권 제한의 과잉금지 원칙을 위반하여 행복추구권을 침해하는 것으로 헌법에 위반된다.