【사건의 배경】

청구인은 미신고 옥외집회를 주최하였다는 이유로 기소되었고, 재판계속중 옥외집회의 사전신고의무를 규정한 집회 및 시위에 관한 법률 제6조 제1항 및 미신고 옥외집회 주최자를 2년 이하의 징역 또는 200만원 이하의 벌금에 처하도록 한 같은 법률 제19조 제2항이 헌법에 위반하여 집회의 자유를 침해한다는 이유로 법원에 위헌법률심판제청신청을 하였으나 기각되자, 위 조항들의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

【결정의 주요내용】

헌법재판소는 집회 및 시위에 관한 법률 제6조 제1항에 대하여 재판관 7(합헌의견) : 1(헌법불합치의견)의 의견으로(재판관 1인 회피), 같은 법률 제19조 제2항에 대하여 재판관 6(합헌의견): 2(위헌의견)의 의견으로 위 각 조항은 헌법에 반하지 않는다는 결정을 선고하였는바, 그 이유의 요지는 다음과 같다.

1. 집회 및 시위에 관한 법률 제6조 제1항에 대한 판단

가. 재판관 7인의 다수의견

(1) 명확성 원칙의 위배 여부

집회 및 시위에 관한 법률은 ‘옥외집회’에 대하여 ‘천장이 없거나 사방이 폐쇄되지 않은 장소에서의 집회’로 정의하면서도 ‘집회’ 자체에 대하여는 정의규정을 두고 있지 않다. 그러나 일반적으로 집회는, 일정한 장소를 전제로 하여 특정 목적을 가진 다수인이 일시적으로 회합하는 것을 말하는 것으로 일컬어지고 있고, 그 공동의 목적은 '내적인 유대 관계'로 족하다. 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람이면 위와 같은 의미에서 집시법상 ‘집회’가 무엇을 의미하는지를 추론할 수 있다고 할 것이므로, ‘집회’의 개념이 불명확하다고 할 수 없고, 옥외집회의 사전신고를 요구하는 위 조항이 명확성의 원칙에 반한다고 볼 수 없다.

(2) 집회의 자유의 침해 여부

집회 및 시위에 관한 법률은 일정한 신고절차만 밟으면 일반적․원칙적으로 옥외집회 및 시위를 할 수 있도록 보장하고 있으므로 옥외집회의 사전신고제도가 헌법 제21조 제2항이 직접 금지하는 사전허가제에 해당한다고 볼 수는 없다. 한편 옥외집회의 사전신고를 요구하는 것은 평화적이고 효율적인 집회를 보장하고, 공공질서를 보호하기 위한 것으로 그 입법목적이 정당하고, 집회에 대한 사전신고를 통하여 행정관청과 주최자가 상호 정보를 교환하고 협력할 수 있도록 하는 것으로서 위와 같은 목적 달성을 위한 적절한 수단에 해당하며, 신고에 요구되는 신고사항이나 신고시간 등이 지나치게 과다하거나 신고를 불가능하게 하는 정도로 보이지 아니하므로 최소침해성의 원칙에 반한다고 보기도 어렵다. 나아가 위 조항이 정하는 사전신고의무로 인하여 집회개최자가 겪어야 하는 불편함이나 번거로움 등 제한되는 사익과 신고로 인해 보호되는 공익은 법익균형성 요건도 충족하므로 위 조항이 과잉금지 원칙에 위배하여 집회의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.

나. 재판관 1인의 헌법불합치의견

위 조항은 사회질서를 해칠 개연성이 있는 집회인지, 집회의 장소가 공공장소인지, 집회의 성격이 우발적 집회나 긴급집회에 해당하는지 여부 등을 묻지 않고 옥외집회라는 이유만으로 신고의무를 부과하는바, 헌법 제37조 제2항에 부합하지 않는다. 다만 위헌적인 부분을 제거하여 합헌적으로 개선하는 일은 국회가 담당할 몫이므로 헌법에 합치되지 아니한다고 선언하고 개선입법을 촉구함이 상당하다.

2. 집회 및 시위에 관한 법률 제19조 제2항에 대한 판단

가. 재판관 6인의 다수의견

(1) 명확성 원칙의 위배 여부

제6조 제1항에 대한 판단에서 검토한 바와 같이 ‘집회’개념이 불명확하다고 볼 수 없고, 미신고집회의 주최자를 처벌하는 위 조항은 명확성 원칙에 반하지 아니한다.

(2) 행정법규 위반행위에 대한 형벌부과와 입법재량

어떤 행정법규 위반행위에 대하여, 직접적으로 행정목적과 공익을 침해한 행위로 보아 행정형벌을 과할 것인가, 그리고 행정형벌을 과할 경우 그 법정형의 형종과 형량을 어떻게 정할 것인가는, 기본적으로 입법권자가 제반 사정을 고려하여 결정할 그 입법재량에 속하는 문제이다. 미신고 옥외집회의 주최는 직접적으로 행정목적을 침해하고 나아가 공익을 침해할 고도의 개연성을 띤 행위라고 볼 수 있으므로 이에 대하여 행정형벌을 과하도록 한 위 조항이 집회의 자유를 침해한다고 할 수 없고, 그 법정형이 입법재량의 한계를 벗어난 과중한 처벌이라고 볼 수 없으며, 이로 인하여 신고제가 사실상 허가제화한다고도 볼 수 없다.

2. 재판관 2인의 위헌의견

집회에 대한 신고의무는 단순한 행정절차적 협조의무에 불과하고, 그러한 협조의무의 이행은 과태료 등 행정상 제재로도 충분히 확보 가능함에도 위 조항이 징역형이 있는 형벌의 제재로 신고의무의 이행을 강제하는 것은 헌법상 집회의 자유를 전체적으로 위축시키는 결과를 가져올 수 있고, 이는 신고제도의 본래적 취지에 반하여 허가제에 준하는 운용을 가능하게 하는 것이며, 나아가 위 조항은 미신고 옥외집회 주최자를 집회 및 시위에 관한 법률에 의하여 절대적으로 금지되는 폭력집회 등의 주최자와 동일하게 처벌하고 있는데, 이는 법익침해의 정도가 질적으로 현저히 다른 것을 동일하게 처벌하는 것으로 국가형벌권 행사에 관한 법치국가적 한계를 넘어 지나치게 과중한 형벌을 규정한 것으로 헌법에 위반된다.

【사후경과】

이 결정의 다수의견은 긴급집회나 우발적 집회의 경우에도 집회 및 시위에 관한 법률 제6조(신고의무)가 적용되는지에 관하여 명시적으로 의견을 표시하지 아니하였는바, 향후 다시 문제가 제기될 수 있을 것으로 보이고, 학문․예술․체육․종교․의식․친목․오락․관혼상제 및 국경행사에 관한 집회에 대하여는 사전신고의무를 배제하고 있는 집회 및 시위에 관한 법률 제13조의 구체적 적용범위에 관한 해석론이 활발해질 것으로 보인다.