【사건의 배경】

청구인들은 국회의사당 경계지점으로부터 1백 미터 이내의 장소에서 집회를 개최하였다는 등의 이유로 기소되었고, 각 1심에서 유죄판결을 받고, 항소하면서 청구인들에게 적용된 ‘집회 및 시위에 관한 법률’ 제11조 제1호가 집회의 자유를 침해하여 헌법에 위반된다고 주장하며 위헌법률심판 제청신청을 하였으나 기각되자, 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

【심판대상조항】

집회 및 시위에 관한 법률(2004. 1. 29. 법률 제7123호로 개정되고 2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부 개정되기 전의 것)

제11조(옥외집회와 시위의 금지 장소)누구든지 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 청사 또는 저택의 경계지점으로부터 100미터 이내의 장소에서는 옥외집회 또는 시위를 하여서는 아니된다.

1. 국회의사당, 각급 법원, 헌법재판소

【결정의 주요내용】

헌법재판소는 집회 및 시위에 관한 법률 제11조 제1호 중 “국회의사당”부분에 대하여 재판관 5(합헌의견) : 4(위헌)의 의견으로, 위 조항은 헌법에 위반되지 아니한다는 결정을 선고하였는바, 그 이유의 요지는 다음과 같다.

1. 재판관 5인의 다수의견

심판의 대상인 법률조항은, 국회의원 등에게 직접적인 비난을 가하거나 위세를 보여 심리적 압박감을 줄 위험이 있거나 국회 출입을 어렵게 할 수 있는 국회 인근의 옥외집회 또는 시위를 절대적으로 금지하는 것이다. 이는 자유로운 국회의사당 출입과 국회 시설의 안전이 보장될 수 있도록 하는 것으로서 정당한 입법목적 달성을 위한 적합한 수단임이 인정된다. 한편 국회가 수행하는 헌법적 기능은 그 특수성과 중요성에 비추어 특별하고 충분한 보호가 요청되는데, ‘집회 및 시위에 관한 법률’상의 일반적인 규제나 형사법상의 사후적 규제만으로는 국회의 기능을 보호하기 위한 효과적인 수단이 된다고 볼 수 없다. 또한 이 사건 법률조항 외에 달리 덜 제약적인 수단이 명백히 존재한다고 보기 어려우며, 국회의 기능이나 역할에 비추어 예외를 두지 아니한 것이 침해의 최소성 원칙에 반한다고 볼 수도 없다. 나아가 이 사건 법률조항으로 인한 사익의 제한은 국회 인근에서의 집회의 제한이라는 좁은 범위의 장소적 제한인 반면 국회의 기능보호는 대의민주주의 제도 아래에서 절대적인 중요성을 지닌다. 그러므로 이 사건 법률조항으로 인한 집회․시위 효과의 감소 및 이에 관련된 자유의 제한은 감수할 만한 정도의 것으로 보이므로, 법익균형성 원칙 위배도 인정되지 않는다. 따라서 이 사건 법률조항은 과잉금지 원칙에 위배하여 집회의 자유를 침해하지 아니한다.

2. 재판관 4인의 반대의견

집회를 통한 국회에 대한 의사전달이나 정치적 압력의 행사는 오늘날 다원적 민주주의 하에서 그 자체로 허용될 필요와 가치가 있으며, 정치적․집단적 의사표명으로부터 국회의원이 영향을 받는 것을 금지할 헌법적 필요성이 있다고는 볼 수 없다. 그럼에도 이 사건 법률조항이 국회 인근의 집회나 시위의 실질적 위험성이나 폭력행위 발생의 개연성을 묻지 아니하고 절대적 집회금지구역을 설정한 것은 입법목적의 정당성이 없거나 입법목적에 부합하지 않는 수단을 택한 것이라 할 것이다. 한편 ‘집회 및 시위에 관한 법률’에 의한 일반적 규제와 형사법상의 폭력행위 등에 대한 규제조항이 이미 존재하는 이상 집회의 자유의 행사 여부 자체에 대한 사전 제한이 아니더라도 국회의 기능 보호라는 입법목적의 달성에는 지장이 없다고 할 것이므로 국회 인근 집회금지구역의 설정은 기본권의 과도한 제한으로서 최소침해성 원칙에 위배된다. 또한 이 사건 법률조항은 보호법익에 대한 침해의 위험이 작은 때에도 기본권의 제한을 완화시킬 수 있는 예외를 전혀 규정하지 않고 있다는 점에서 문제가 있다. 헌법기관인 국회의 기능을 보호하는 것이 매우 특별한 중요성을 지닌 공익에 해당함은 의심의 여지가 없으나, 이 사건 법률조항은 평화적이고 정당한 집회까지 전면적으로 제한함으로써 구체적인 상황을 고려하여 상충하는 법익간의 조화를 이루려는 노력을 기울이지 않고 있으므로, 법익의 균형성도 인정하기 어렵다. 결국 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙을 위반하여 집회의 자유를 과도하게 제한하는 것으로서 헌법에 위반된다.

3. 재판관 1인의 반대의견에 대한 보충의견

국민들의 표현의 자유는 국회나 국회의원의 공무집행을 방해하지 않는 한, 국회 주변뿐만 아니라 국회의 울타리 안에서도 허용되어야 한다.

4. 재판관 1인의 일부각하의견

이 사건 법률조항은 국회의사당의 경계지점 내부, 구내지역에서의 옥외집회, 시위까지 금지하는 것은 아니다. 구내지역에서는 관리주체의 자율적 질서유지권한이 공권력의 개입에 우선하여야 한다. 따라서 국회의 경계 내에서 집회를 한 이 사건 청구인들 일부에게는 심판대상 법률조항이 적용되지 않는다고 볼 것이고, 그들의 이 사건 법률조항의 위헌확인을 구하는 청구는 재판의 전제성이 없는 법률에 대한 위헌확인 청구로서 부적법하다.