【사건의 배경】

가. 청구인은 2010. 6. 2. 실시된 제5회 전국동시지방선거에서 서울특별시 중구청장에 당선되어 2010. 7. 1. 취임하였다.

나. 그런데 청구인은 당선된 이후인 2010. 6. 19. 구속된 후 2010. 6. 25. 공직선거법위반죄로 기소됨으로써, “지방자치단체의 장이 공소 제기된 후 구금상태에 있는 경우” 해당 자치단체장의 직무를 정지시키고 부단체장에게 권한을 대행시키는 지방자치법(2007. 5. 11. 법률 제8423호로 전부개정된 것) 제111조 제1항 제2호에 의거하여 취임시부터 직무가 정지되었다.

다. 이에 청구인은 2010. 7. 29. 위 법률조항이 청구인의 공무담임권 및 평등권을 침해한다고 주장하며 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

【심판대상조항】

지방자치법(2007. 5. 11. 법률 제8423호로 전부개정된 것)

제111조(지방자치단체의 장의 권한대행 등) ➀ 지방자치단체의 장이 다음 각 호의 어느 하나에 해당되면 부지사․부시장․부군수․부구청장(이하 이 조에서 “부단체장”이라 한다)이 그 권한을 대행한다.

2. 공소 제기된 후 구금상태에 있는 경우

【결정의 주요내용】

1. 재판관 조대현, 재판관 김종대, 재판관 목영준, 재판관 송두환의 기각의견

가. 과잉금지원칙 위반 여부

이 사건 법률조항은 신체가 구금되어 정상적이고 시의적절한 직무를 수행하기 어려운 상태에 있는 자치단체장을 직무에서 배제함으로써 주민의 복리와 자치단체행정의 원활하고 효율적인 운영에 초래될 수 있는 위험을 미연에 방지할 것을 입법목적으로 하고 있다.

자치단체장직을 수행할 사람의 신병이 일반사회로부터 격리되어 있고 면회를 통한 소통도 제약되는 구금상태에 있으면 자치단체행정의 계속성과 융통성은 보장될 수 없고, 주민의 복리를 위하여 최선의 결과를 가져 올 정책집행을 기대하기도 어렵다. 또한 위와 같은 물리적 부재상태가 언제 해소되어 업무에 복귀할 수 있을 지도 불확실하다. 따라서 시의적절하고 원활한 자치단체행정의 운영과 주민의 복리에 초래될 수 있는 위험을 방지하기 위해서는 해당 자치단체장을 직무에서 배제시키는 방법 외에 달리 의미있는 대안을 찾을 수 없다.

‘구금상태’에 처하게 되는 것은 일정한 구속의 사유가 있다고 법원이 인정하여 발부한 영장에 의하여 이루어지는 것이므로, 자체단체장이 저지른 범죄가 직무관련성이 있는지, 자치단체행정에 구체적인 위험을 야기하는 성격의 범죄인지, 반사회성이 큰 범죄인지, 경미한 과실범죄인지 하는, 범죄의 죄질이나 사안의 경중에 따라 직무정지 필요성을 달리 할 여지가 없다. 따라서 직무정지를 위하여 추가적 요건을 설정할 필요가 없다.

‘공소 제기된 후 구금상태에 있는’ 동안만 직무를 잠정적으로 정지시키고 구금상태가 해소되면 언제든 직무에 복귀할 수 있도록 하고 있으므로, 침해도 최소한에 그치고, 법익균형성 요건도 충족하였다.

나. 무죄추정의 원칙 위반 여부

이 사건 법률조항은 공소 제기된 자로서 구금되었다는 사실 자체에 사회적 비난의 의미를 부여한다거나 그 유죄의 개연성에 근거하여 직무를 정지시키는 것이 아니라, 구금의 효과, 즉 구속되어 있는 자치단체장의 물리적 부재상태로 인해 객관적으로 업무의 효율성이 저하되고 자치단체행정의 원활하고 계속적인 운영에 위험이 발생할 것이 명백하여 이를 미연에 방지하기 위하여 직무를 정지시키는 것이다. 즉, ‘범죄사실의 인정 또는 유죄의 인정에서 비롯되는 불이익’이라거나 ‘유죄를 근거로 하는 사회윤리적 비난’이라고 볼 수 없으므로, 무죄추정의 원칙에 위반되지 않는다.

다. 평등권 침해 여부

국무총리, 행정 각부의 장, 국회의원의 경우 이 사건 법률조항과 같은 직무정지 규정이 없다. 하지만 선거직 공무원으로서 독임제 행정기관인 자치단체장은 이들과 비교해 볼 때 직무의 성격이나 구금상태가 직무의 원활한 운영에 미치는 효과가 다르므로, 위와 같은 차별취급이 자의적이라고 할 수는 없다.

일반인의 출입과 면회가 엄격히 제한되어 있는 구금상태와는 달리, 병원에 입원하는 경우는 입‧퇴실이 다소 자유롭고, 극히 예외적인 경우를 제외하고는 퇴원시기에 대한 예측도 가능하며, 제한적인 범위에서 직무를 수행하는 것도 사실상 가능하다. 따라서, 자치단체장이 입원한 경우에는 이 사건 법률조항과 달리 60일을 기다려 직무정지시키고 있다 하더라도 위와 같은 차별취급에는 합리적 이유가 있다.

2. 재판관 이공현, 재판관 민형기, 재판관 이동흡, 재판관 박한철의 기각의견

가. 과잉금지원칙 위반 여부

이 사건 법률조항은 자치단체장의 물리적 부재상태로 말미암아 주민의 복리와 자치단체행정의 원활하고 효율적인 운영에 초래될 수 있는 위험을 미연에 방지할 입법목적 이외에, 자치단체장에 대하여 공소가 제기되고 영장이 발부되어 구금되었다는 사실로 말미암아 자치단체장직에 요구되는 고도의 윤리성과 성실성 및 이에 대한 주민의 신뢰가 훼손되었으므로 그를 직무에서 배제시켜 신뢰의 회복을 도모하려는 입법목적도 가진다.

이러한 두 가지 입법목적을 달성하기 위해서는 자치단체장에게 고도의 윤리성 및 성실성, 주민의 신뢰를 훼손시킬 만한 사유, 즉 ‘공소 제기’되고 ‘구금상태’에 있는 사유가 생긴 때로부터 그러한 사유가 해제될 때까지 직무에서 배제시키는 것 이외에는 달리 의미있는 대안이 없다. 따라서 직무정지 요건으로 추가적 요건을 설정할 필요가 없고, 범죄의 죄질이나 사안의 경중을 고려할 필요도 없다. 추구하는 공익과 침해되는 사익 사이의 법익균형성 요건도 충족하였다.

나. 무죄추정의 원칙 위반 여부

무죄추정의 원칙이 원칙적으로 금지하는 불이익이라도 그 불이익이 비례의 원칙을 존중한 것으로서 필요최소한도에 그친다면 예외적으로 무죄추정의 원칙에 저촉되지 않는다.

이 사건 법률조항이 가하고 있는 직무정지라는 제재는 형사피고인의 지위에 있는 청구인의 공무담임권을 제한하는 것으로서 개념상으로는 당사자에게 불이익한 효과를 가져오는 처분에 해당한다. 그러나, 직무정지를 부과하는 목적이 검찰의 공소제기나 법원의 구속영장발부에 근거한 비난이나 제재를 가하는 데 있는 것이 아니고 위 두 가지 입법목적을 달성하기 위함에 있고, 그 불이익의 정도도 필요 최소한의 범위에 그치고 있어, 비례의 원칙을 준수하였으므로, 무죄추정의 원칙에 위배되지 않는다.

다. 평등권 침해 여부

자치단체장이 구속된 경우와 달리 질병 기타 일신상 이유로 병원에 입원한 경우는 자치단체장직에 요구되는 윤리성 및 성실성, 지역주민의 신뢰가 훼손되었는지 여부와 전혀 관련이 없는 사유에 해당한다. 따라서, 이 사건 법률조항과 달리 자치단체장이 입원한 경우 60일이 경과하기를 기다려 직무정지시키는 것에는 합리적인 차별근거가 있다.

3. 재판관 이강국의 반대의견

검사의 공소 제기나 법관의 영장발부에 의한 구금상태는 그 후 계속되는 공판절차와 판결선고절차, 상소절차, 판결확정에 이르는 일련의 형사절차 진행과정의 맨 처음 시작단계에 불과하므로, 판결확정을 기다리지 않고 위 두 가지 사실만을 요건으로 직무를 정지시키는 것은 유죄임을 전제로 필요최소한의 범위를 넘는 부정적 의미와 사회적 비난을 가하는 것에 해당하여, 무죄추정의 원칙에 반한다.

또한 영장발부단계에서는 해당 범죄혐의가 유죄인지, 자치단체장의 직무를 곧바로 정지시키지 않으면 공익에 중대한 해악이 초래되는지를 고려할 수 없으므로, ‘구금상태’에 있다는 사정만으로 민주적 정당성을 가지는 자치단체장의 직무를 정지시킬 절실한 필요가 있다고 할 수 없다. 검사의 공소 제기결정 역시 구금된 형사피의자 또는 피고인에 대한 형사재판실무에 비추어 볼 때 특별한 의미를 갖는 것이 아니다. 따라서, 다른 추가적 요건 없이 위 두 가지 요건만으로 자치단체장의 직무를 정지시키는 것은 과잉금지원칙에 위배되어 공무담임권을 침해한다.