공직선거법상 이른바 사후매수죄 위헌 여부 사건

<헌재 2012. 12. 27. 2012헌바47 공직선거법 제232조 제1항 제2호 위헌소원>

【사건의 배경】

(1) 청구인(곽노현)은 2010년 실시된 서울특별시 교육감 선거에서 당선된 사람으로서, 위 선거의 후보자였던 사람(박명기)에게 후보자를 사퇴한 데 대한 대가를 목적으로 금전(2억 원)과 공직(서울교육발전자문위원회 부위원장)을 제공한 혐의로, 2011. 9. 21. 지방교육자치에 관한 법률 제49조 제1항, 공직선거법 제232조 제1항 제2호 위반죄로 기소되었다.

(2) 청구인은 제1심(서울중앙지방법원) 소송 계속 중 자신에 대한 기소의 근거가 된 공직선거법 제232조 제1항 제2호가 헌법에 위배된다고 주장하면서 이 조항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다.

위 신청에 대하여 서울중앙지방법원은 2011. 12. 29. 일부 각하, 나머지 기각의 결정을 하고, 2012. 1. 19. 청구인에 대해 벌금 3천만 원을 선고(금전 제공 부분은 유죄, 공직 제공 부분은 무죄)하였다.

(3) 이에 청구인은 2012. 1. 27. 공직선거법 제232조 제1항 제2호에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

【심판대상조항】

이 사건 심판대상은 지방교육자치에 관한 법률 제49조 제1항 본문 중 「공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제232조 제1항 제2호 중 후보자를 사퇴한 데 대한 대가를 목적으로 후보자이었던 자에게 ‘금전’ 또는 ‘공사의 직’을 제공하는 행위를 한 자에 관한 부분」을 준용하는 부분(이하 ‘이 사건 심판대상조항’이라 한다)의 위헌 여부이다.

지방교육자치에 관한 법률 제49조(「공직선거법」의 준용) ① 교육감선거에 관하여 이 법에서 규정한 사항을 제외하고는 「공직선거법」 …(중략)… 제219조부터 제262조까지, …(중략)… 중 시·도지사 및 시·도지사선거에 관한 규정을 준용한다. (이하 생략)

공직선거법 제232조(후보자에 대한 매수 및 이해유도죄) ① 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 7년 이하의 징역 또는 500만 원 이상 3천만 원 이하의 벌금에 처한다.

2. 후보자가 되고자 하는 것을 중지하거나 후보자를 사퇴한 데 대한 대가를 목적으로 후보자가 되고자 하였던 자나 후보자이었던 자에게 제230조 제1항 제1호에 규정된 행위를 한 자 또는 그 이익이나 직의 제공을 받거나 제공의 의사표시를 승낙한 자

공직선거법 제230조(매수 및 이해유도죄) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 5년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.

1. 투표를 하게 하거나 하지 아니하게 하거나 당선되거나 되게 하거나 되지 못하게 할 목적으로 선거인(괄호 안 생략) 또는 다른 정당이나 후보자(예비후보자를 포함한다)의 선거사무장·선거연락소장·선거사무원·회계책임자·연설원(괄호 안 생략) 또는 참관인(괄호 안 생략)·선장·입회인에게 금전·물품·차마·향응 그 밖에 재산상의 이익이나 공사의 직을 제공하거나 그 제공의 의사를 표시하거나 그 제공을 약속한 자

【결정의 주요내용】

1. 이 사건 심판대상조항 중 ‘공사의 직’을 제공하는 행위에 관한 부분

청구인은 서울특별시 교육감 선거의 후보자였던 사람에게 후보자를 사퇴한 데 대한 대가를 목적으로 금전과 공직을 제공한 혐의로 기소되었으나, 이 중 공직 제공 부분에 대하여는 무죄판결이 확정되었다. 그러므로 이 사건 심판대상조항 중 ‘공사의 직’을 제공하는 행위에 관한 부분은 그 위헌 여부에 따라 당해 사건 재판의 주문이 달라지지 아니하므로 이 부분에 대한 심판청구는 재판의 전제성이 인정되지 아니하여 부적법하다.

2. 이 사건 심판대상조항 중 ‘금전’을 제공하는 행위에 관한 부분’(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)

가. 명확성원칙 위배 여부

이 사건 법률조항의 문언 내용, ‘대가’라는 개념의 통상적 의미와 용법, 입법연혁과 규정형식, 관련 규정과의 상호관계 및 체계, 그리고 공직선거법의 입법목적 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 법률조항은 후보자를 사퇴한 데 대한 보수 또는 보상을 목적으로 후보자이었던 사람에게 금전을 제공하는 행위를 처벌 대상으로 규정한 것이라고 해석된다. 이처럼 이 사건 법률조항은 그 의미를 명확하게 파악할 수 있는 합리적 해석기준을 어렵지 않게 도출할 수 있으므로 명확성원칙에 반하지 아니한다.

나. 과잉금지원칙 위배 여부

이 사건 법률조항이 추구하는 피선거권의 불가매수성과 선거의 공정성 확보라는 입법목적은 정당하며, 후보자 사퇴 이후의 금전 제공행위를 처벌하는 것은 주기적으로 계속되는 선거에서 ‘후보자 사퇴의 대가’에 대한 기대를 차단하여 선거 문화의 타락을 막아 선거에 대한 국민의 신뢰를 확보하는 데에 효과가 있을 것으로 본다. 이 사건 법률조항은 사퇴한 후보자에 대하여 이루어지는 모든 금전 제공행위를 금지하는 것이 아니라 후보자를 사퇴한 데 대한 대가를 목적으로 제공되는 금전 제공행위에 한하여 처벌하여 규제의 대상을 한정하고 있고, 금전 제공과 관련된 공직선거법상 다른 규정들은 이 사건 법률조항과 그 규제의 대상 등이 달라 이 사건 법률조항을 대체하여 위와 같은 입법 목적을 달성할 수 있다고 보기도 어려우며, 이른바 후보단일화에 따른 선거비용 보전은 일정한 경우 대가성이 존재하지 아니하는 것으로 해석될 수 있다. 나아가 이 사건 법률조항에 의한 피선거권의 불가매수성, 선거의 공정성, 그리고 이에 대한 국민의 신뢰 확보는 매우 중요한 가치이고, 이 사건 법률조항으로 인한 정치적 표현의 자유 내지 일반적 행동자유권의 제한은 이러한 공익을 실현하기 위해 필요한 범위 내에 있는 것으로 보이므로, 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위배되지 아니한다.

다. 이 사건 법률조항의 법정형이 책임원칙 내지 평등원칙에 위배되는지 여부

이 사건 법률조항에 의하면 후보자가 사퇴한 이후에 금전 제공 의사를 갖게 된 경우에도 사퇴 이전에 부당행위가 개입한 경우와 같은 법정형이 적용되어 결국 당선무효형이 선고되는 것을 피하기 어렵게 되나, 이는 금권의 영향력을 활용하여 피선거권 행사의 불가매수성을 침해하는 행위를 특히 엄격히 규제하려는 입법자의 형사정책적 판단에 말미암은 것으로, 법정형의 종류와 범위의 선택에서 인정되는 광범위한 입법재량 등에 비추어 볼 때, 책임원칙과 평등원칙에 어긋나는 것이라고 볼 수 없다.

【재판관 송두환, 재판관 이정미, 재판관 김이수의 반대의견(이 사건 법률조항에 대한 위헌의견)의 요지】

가. 명확성원칙 위배

형벌규정의 경우 더욱 엄격한 명확성이 요구됨에도 불구하고, 이 사건 법률조항은 ‘후보자에 대한 매수 및 이해유도죄’라는 제목 아래 “대가를 목적으로”라는 우리 어법에 맞지도 않는 불명확한 표현을 사용함으로써 이 사건 법률조항의 보호법익과 구성요건의 내용이 무엇인지 불분명하게 만들고 있다. 이처럼 이 사건 법률조항은 이에 의해 금지되는 행위가 무엇인지 예측하기 힘들게 하고, 그 결과 이에 관한 판단에 법적용자의 자의가 개입할 소지를 열어주고 있어 명확성원칙에 위배된다.

나. 과잉금지원칙 위배

공직선거에서 피선거권의 불가매수성과 선거의 공정성이라는 가치 자체는 정당하다 할 것이나, 후보를 매수할 추상적 위험도 없는 시점, 특히 선거 종료 후의 금전 제공행위를 처벌하는 것은 사퇴 의사결정이나 선거결과에 부정한 영향을 미칠 위험성이 없는 행위를 규제하는 것으로 피선거권의 불가매수성과 선거의 공정성 확보와는 무관하다. 가사 추상적이나마 계속성 있는 제도로서의 선거에 관한 공정성 및 피선거권의 불가매수성 확보를 이유로 이 사건 법률조항에 대하여 기본권 제한 수단의 적정성을 인정한다고 할지라도, 이 사건 법률조항은 인적 범위나 적용시기 등에 제한이 없어 그 규제 범위가 지나치게 광범위하고, 오늘날 지극히 정상적인 정치행태라 할 수 있는 후보단일화 과정에서 자연스럽게 논의될 수 있는 선거비용 보전에 관한 교섭 자체를 곤란하게 하여 정치활동의 자유를 지나치게 제한한다. 나아가 후보자 사퇴 이전의 매수행위를 금지하는 규정이 있음에도 불구하고 별도로 이 사건 법률조항을 두어 추가적으로 달성하려는 공익은 그 실체가 불분명하거나 막연한 위험에 기초하고 있다. 따라서 이 사건 법률조항에 대한 대법원의 해석에 입각하여 살펴보더라도, 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위배된다.