공무원에 대한 정당가입 금지 및 정치행위 규제 조항 사건

<헌재 2014. 3. 27. 2011헌바42 정당법 제22조 제1항 제1호 등 위헌소원>

【사건의 배경】

(1) 청구인들은 국가공무원인 국·공립학교 교원으로 임용되어 초등학교, 중학교에 교원으로 재직 중이던 자들이다.

(2) 청구인들은 2010. 5. 6. 정당법 및 국가공무원법 상의 국가공무원 정당가입 금지조항과 국가공무원법 상의 공무원 정치행위 규제조항에 위반하여 민주노동당에 당원으로 가입하고 당에 정치자금을 제공하였다는 등의 공소사실로 기소되었다.

(3) 청구인들은 위 형사소송 계속 중 위 적용 법률에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 그 신청이 기각되자, 2011. 2. 24. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

【심판대상조항】

이 사건의 심판대상은 구 정당법 제53조 중 ‘제22조 제1항 단서 제1호 본문의 규정을 위반하여 당원이 된 국가공무원법 제2조에 규정된 공무원’ 부분, 구 국가공무원법 제84조 중 ‘제65조 제1항의 정당가입에 관한 부분을 위반한 자’ 부분(이하 위 조항들을 ‘이 사건 정당가입 금지조항’이라 한다), 제84조 중 ‘제65조 제4항의 대통령령으로 정하는 정치적 행위의 금지에 관한 한계를 위반한 자’ 부분(이하 위 조항을 ‘이 사건 정치행위 규제조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.

【결정의 주요내용】

1. 이 사건 정당가입 금지조항 위헌 여부

가. 과잉금지원칙 위배 여부

이 사건 정당가입 금지조항은, 공무원이 국민 전체에 대한 봉사자로서 그 임무를 충실히 수행할 수 있도록 정치적 중립성을 보장하고, 초·중등학교 교원이 당파적 이해관계의 영향을 받지 않도록 교육의 중립성을 확보한다는 점에서 입법목적의 정당성이 인정된다. 정당은 국민의 정치적 의사형성에 영향을 미치고 헌법상 특별한 보호를 받고 있으므로 공무원에 대하여 이에 가입하는 것을 금지하는 것은 위 입법목적을 달성하기 위한 효과적이고 적합한 수단이다.

이 사건 정당가입 금지조항은 공무원이 ‘정당의 당원이 된다’는 행위를 금지하고 있을 뿐, 정당에 대한 지지를 선거와 무관하게 개인적인 자리에서 밝히거나 선거에서 투표를 하는 등 일정한 범위 내의 정당관련 활동은 공무원에게도 허용되므로 침해의 최소성 원칙에 반하지 않는다. 정치적 중립성과 초·중등학교 학생들에 대한 교육기본권을 보장한다는 공익은 공무원들이 제한받는 사익에 비해 크므로 법익의 균형성 또한 인정된다.

나. 평등원칙 위배 여부

이 사건 정당가입 금지조항이 초·중등학교 교원에 대해서는 정당가입의 자유를 금지하면서 대학의 교원에게 이를 허용한다 하더라도, 이는 기초적인 지식전달, 연구기능 등 양자 간 직무의 본질이나 내용, 근무 태양이 다른 점을 고려한 합리적인 차별이므로 평등원칙에 위배된다고 할 수 없다.

2. 이 사건 정치행위 규제조항 위헌 여부

가. 이 사건 정치행위 규제조항 중 금지조항에 해당되는 구 국가공무원법 제65조 제4항과 관련 조항들을 유기적·체계적으로 종합하여 보면, 이 사건 정치행위 규제조항에 의한 범죄구성요건의 실질을 ‘정당 구성 행위 및 선거운동에 관한 공무원의 능동적·적극적 정치행위’라고 법률에서 밝히고 있다 할 것이므로 죄형법정주의의 기본적 요청인 법률주의에 위배된다고 볼 수 없다.

나. 국회, 법원, 헌법재판소, 선거관리위원회, 행정부 등 소속 공무원에 대하여 금지하여야 할 정치행위의 내용을 개별적으로 구체화할 필요성이 긍정되고, 그 내용을 일일이 법률로 규정하는 것은 입법기술상 매우 곤란하므로 그 위임의 필요성이 인정된다. 또한 그 내용이 공무원의 정치적 중립성을 훼손할 가능성이 큰 행위에 한하여 정해질 것임은 충분히 예상할 수 있으므로, 이 사건 정치행위 규제조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다.

【이 사건 정당가입 금지조항에 대한 4인 재판관 반대의견의 요지】

1. 과잉금지원칙 위배

공무원의 정당 가입 자체를 일반적, 사전적으로 금지하는 이 사건 정당가입 금지조항은 입법목적과 입법수단 사이의 인과관계가 불충분하고, 공무원의 정당가입의 자유를 제한함에 있어서 갖추어야 할 적합성의 요건을 충족시키지 못하였다. 공무원의 정치적 중립성을 확보하고 근무기강을 확립하는 방안이 국가공무원법에 이미 충분히 마련되어 있음에도 불구하고 정당가입을 일체 금지하는 것은 침해의 최소성 원칙에도 위배되고, 공무원의 정당가입을 금지함으로써 실현되는 공익은 매우 불확실하고 추상적인 반면 정당가입의 자유를 박탈당하는 공무원의 기본권에 대한 제약은 매우 크기 때문에 법익균형성도 인정하기 어렵다.

2. 평등원칙 위배

대학교원에게는 정당가입을 일반적으로 허용하면서 정치적 자유가 교육에 당파적 영향을 미칠 수 있음을 이유로 초·중등학교 교원에 대해서는 정당 가입을 전면적으로 금지하고 있다. 그러나, 오히려 교육내용에 재량이 많아 당파성 우려가 큰 곳은 특성상 대학교육이라는 점, 초·중등학교 교원이 정당에 가입하면 편향된 교육을 할 것이라는 추측은 논리적 비약이라는 점 등에 비추어 볼 때, 이는 입법재량을 벗어난 현저히 불합리한 차별에 해당하여 평등원칙에 위배된다.

【법정의견에 대한 보충의견의 요지】

나는 우리 공직사회 내 지역주의 및 정실주의와 하향식 의사전달 구조, 우리 선거문화 속 관권선거 논란으로 불거지는 사회적 갈등과 같은 헌법 현실을 고려할 때 일반적으로 공무원의 정당가입을 허용하면 공무원의 정치적 중립성이 훼손되어 ‘공무원은 국민전체에 대한 봉사자’라는 헌법적 요청에 부응할 수 없게 된다고 생각하므로 이 사건 정당가입 금지조항이 헌법에 위반된다고 볼 수 없다.