탈법방법에 의한 문서？인쇄물의 배부？게시 금지

<헌재 2014. 4. 24. 2011헌바17등 공직선거법 제93조 제1항 등 위헌소원 >

【사건의 배경】

○ 2011헌바17

청구인은 2010. 7. 28. 실시되는 광주 O구 국회의원 보궐선거 및 2010. 10. 27. 실시되는 광주 O구청장 재선거에 영향을 미칠 목적으로, 2010. 7. 26. 17:35경부터 2010. 10. 19.까지 7회에 걸쳐서 민주당을 반대하는 내용의 문서를 게시하여 공직선거법 제255조 제2항 제5호, 제93조 제1항을 위반하였다는 공소사실로 기소되었다(광주지방법원 2010고합518).

청구인은 위 소송계속중 위 공직선거법 조항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(광주지방법원 2010초기1323), 2010. 12. 22. 위 신청이 기각됨과 동시에 벌금 100만 원을 선고받자, 2011. 1. 19. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

○ 2012헌바391

청구인 권OO은 진보신당의 OOOO팀장이고, 청구인 박OO은 진보신당의 당원인 자로서, 2012. 4. 11. 실시되는 제19대 국회의원선거에 영향을 미칠 목적으로, 청구인 권OO은 2012. 3. 9.경 진보신당을 지지해 달라는 취지의 내용이 포함되어 있는 인쇄물 3만부를 제작하여 진보신당 각 시·도당에 인쇄물이 배송되도록 하였고, 청구인 박OO은 2012. 3. 9.경부터 같은 달 12.경까지 인천 OO구 OO동 등에서 성명불상자 2명과 함께 위 인쇄물 4,598부를 배부하여 공직선거법 제255조 제2항 제5호, 제93조 제1항에 위반하였다는 공소사실로 기소되었다(인천지방법원 2012고합963).

청구인들은 위 소송계속중 공직선거법 제93조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(인천지방법원 2012초기2439), 2012. 10. 19. 위 신청이 기각됨과 동시에 청구인 권OO은 벌금 80만 원을, 청구인 박OO은 벌금 50만 원을 각각 선고받자, 2012. 11. 6. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

【심판대상조항】

심판대상은 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제255조 제2항 제5호 중 ‘제93조 제1항의 규정에 위반하여 문서, 인쇄물을 배부·게시한 자’ 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]

공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제255조(부정선거운동죄) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 400만 원 이하의 벌금에 처한다.

5. 제93조(탈법방법에 의한 문서·도화의 배부·게시 등 금지) 제1항의 규정에 위반하여 문서·도화 등을 배부·첩부·살포·게시·상영하거나 하게 한 자, 같은 조 제2항의 규정에 위반하여 광고 또는 출연을 하거나 하게 한 자 또는 제3항의 규정에 위반하여 신분증명서·문서 기타 인쇄물을 발급·배부 또는 징구하거나 하게 한 자

[관련조항]

공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제93조(탈법방법에 의한 문서·도화의 배부·게시 등 금지) ① 누구든지 선거일전 180일(보궐선거 등에 있어서는 그 선거의 실시사유가 확정된 때)부터 선거일까지 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 이 법의 규정에 의하지 아니하고는 정당(창당준비위원회와 정당의 정강·정책을 포함한다. 이하 이 조에서 같다) 또는 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 지지·추천하거나 반대하는 내용이 포함되어 있거나 정당의 명칭 또는 후보자의 성명을 나타내는 광고, 인사장, 벽보, 사진, 문서·도화, 인쇄물이나 녹음·녹화테이프 그 밖에 이와 유사한 것을 배부·첩부·살포·상영 또는 게시할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 그러하지 아니하다.

1. 선거운동기간 중 후보자, 제60조의3 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람(같은 항 제2호의 경우 선거연락소장을 포함하며, 이 경우 "예비후보자"는 "후보자"로 본다)이 제60조의3 제1항 제2호에 따른 후보자의 명함을 직접 주는 행위

2. 선거기간이 아닌 때에 행하는 「정당법」 제37조 제2항에 따른 통상적인 정당활동

【결정의 주요내용】

1. 선거운동의 자유와 선거의 공정성

선거의 공정성이란 국민의 선거의 자유와 선거운동 등에 있어서의 기회의 균등이 담보되는 것을 의미하므로, 선거의 공정성 없이는 진정한 의미에서의 선거의 자유도 선거운동 등의 기회균등도 보장되지 아니한다. 따라서 대의민주주의에서 선거운동 등 정치적 표현의 자유는 선거의 공정성을 전제로 인정되는 것이며, 선거의 공정성은 그러한 자유의 한정원리로 기능할 수 있다

2. 명확성원칙 위배 여부

이 사건 법률조항에서 ‘선거에 영향을 미치게 하기 위하여’라는 개념은 후보자나 정당이 선거에 승리하기 위한 계획을 수립하고 준비를 시작할 것으로 예상되는 ‘선거일전 180일’부터 ‘선거일’까지 사이에 선거의 준비과정 및 선거운동, 선거결과 등에 실질적으로 선거운동에 준하는 작용을 하려는 의도를 가리키는 것으로서, 그 인정에 있어서는 행위자와 후보자 및 정당과의 관계, 행위의 내용과 태양, 행위에 이르게 된 경위와 결과, 행위 당시의 상황 등 여러 사정을 종합하여 합리적으로 판단될 수 있으므로, 명확성 원칙에 위배되지 않는다.

3. 선거운동의 자유 내지 정치적 표현의 자유 침해 여부

이 사건 법률조항은 선거운동의 부당한 경쟁 및 후보자들 간의 경제력의 차이에 따른 불균형이라는 폐해를 막고, 선거의 자유와 공정을 달성하기 위하여 문서나 인쇄물의 무제한적인 제작, 배부를 금지하고 있으므로 목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다.

또한 이 사건 법률조항은 우리나라의 선거문화의 특성을 고려하여 이미 사실상 선거운동의 계획 및 준비가 시작되는 시점인 선거일전 180일부터 선거일까지 선거에 영향을 미칠 목적으로 이루어지는 ‘선거운동에 준하는 내용의 표현행위’만을 규제하고 있다는 점, 문서나 인쇄물은 정보의 전달 및 수용이 일방적, 수동적으로 이루어지며 전달되는 정보 및 의견에 대해 즉시 교정이 가능하지 않아 선거의 평온과 공정에 미치는 영향이 인터넷과 다르다는 점, 문서와 인쇄물은 유권자들에 의하여 손쉽게 제작, 배부될 수 있어 후보자에 대한 선거비용 규제만으로 그 폐해를 실효적으로 예방하거나 규제하기 어렵다는 점 등을 고려하면, 침해의 최소성 원칙에도 위반된다고 볼 수 없으며, 법익균형성 원칙에도 위배되지 않는다.

따라서 이 사건 법률조항은 선거운동의 자유 내지 정치적 표현의 자유를 침해하지 않는다.

【3인 재판관 반대의견의 요지】

1. 선거운동의 자유와 선거의 공정성

다수의견은 선거운동 등 정치적 표현의 자유는 선거의 공정성을 전제로 인정되는 것이고 선거의 공정성은 그러한 자유의 한정원리로 기능한다고 한다. 그러나 국민의 기본권인 정치적 표현의 자유 자체가 선거의 공정성을 전제로 인정된다는 것은 자유권에 선거의 공정성이라는 한계를 설정하는 것으로, 표현의 자유와 선거의 공정성의 관계에 대해 오해의 소지가 있는 표현이다.

선거의 공정성 확보와 질서의 유지를 위한 규제는 일반국민의 정치적 표현을 포괄적·전면적으로 금지하는 것이 되어서는 아니 된다. 선거에 있어 자유와 공정은 반드시 상충관계에 있는 것만이 아니라 서로 보완하는 기능도 함께 가지고 있기 때문에 더욱 그러하다. 선거의 공정성은 국민의 정치적 의사를 정확하게 반영하는 선거를 실현하기 위한 수단과 같은 가치이지, 그 자체가 헌법적 목표는 아니다. 나아가 일반 유권자에게 문서에 의한 정치적 표현을 허용하는 것이 선거의 공정을 해한다고 볼 수 없다. 선거의 공정을 해칠 우려가 있는 것은 허위사실유포나 비방 등의 표현으로, 선거의 공정성은 이러한 표현을 규제하는 다른 입법적 조치를 통해 담보되는 것이다.

2. 선거운동의 자유 내지 정치적 표현의 자유 침해 여부

이 사건 법률조항이 ‘선거일 전 180일’부터 일반 유권자의 문서에 의한 정치적 표현을 제한하는 것은 그 제한기간이 지나치게 길다. 후보자 측과는 달리 일반 유권자에게는 문서에 의한 정치적 표현을 허용하는 규정이 없어, 일반 유권자에게는 전면적으로 금지되어 있다. 후보자들 간의 경제력 차이에 따른 불균형은 선거운동관리조직 및 선거운동비용에 관한 조항으로, 흑색선전으로 인한 선거의 공정성 저해는 허위사실 유포 및 비방행위의 처벌로 그 폐해를 방지할 수 있다. 또한 문서는 받는 사람이 적극적으로 읽어야 정보를 수용하게 되고, 문서를 통해서도 반론, 토론, 교정의 과정이 이루어질 수 있다. 실질적 민주주의의 구현을 위해서는 일반유권자의 정치적 표현의 자유가 장려되어야 하는데, 이 사건 법률조항은 장기간동안 이를 일반적？전면적으로 제한하고 있다. 따라서 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙을 위반하여 일반 유권자의 정치적 표현의 자유를 침해한다.