공무원의 집단행위와 교원노조의 정치활동 금지 사건

<헌재 2014. 8. 28. 2011헌바32, 2011헌가18, 2012헌바185(병합) 국가공무원법 제66조 제1항 등 위헌소원 등>

【사건의 배경】

(1) 2011헌바32 사건 청구인들은 국·공립 초·중·고등학교에 재직하고 있는 교사로 전국교직원노동조합(이하 ‘전교조’라 한다)의 조합원이자 간부인데, 2009. 6. 18. 전교조 교원들에 의해 행해진 1차 시국선언 과정에서 당시 정부의 독선적 정국운영으로 민주주의의 위기가 초래되었다고 비판하고, 대통령 사과, 국정쇄신 등을 요구하는 내용의 시국선언을 주도하였는바, 당시 교육과학기술부가 이들에 대한 징계를 결정하자 반발하여 2009. 7. 19. 다시 2차 시국선언을 하였다. 이에 경상북도 교육감은 2009. 11. 26. 청구인들에 대해 해임 또는 정직의 처분을 하였고, 청구인들은 그 징계처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였으며, 소송계속 중 국가공무원법과 교원노조법에 대해 위헌법률심판제청을 신청하였으나 기각되자 헌법소원심판을 청구하였다.

(2) 2011헌가18 사건의 제청신청인들은 국·공립 중·고등학교에 재직 중인 교사로 전교조의 조합원이자 간부인데, 위 1차, 2차 시국선언에 참여하였다는 이유로 서울특별시 교육감으로부터 2009. 12. 10. 정직처분을 받았는바, 그 징계처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고, 그 소송계속 중 교원노조법 제3조 중 ‘일체의’ 부분 등에 대해 위헌법률심판제청신청을 하자 법원이 이를 받아들여 위헌법률심판제청을 하였다.

(3) 2012헌바185 사건의 청구인들 역시 국·공립학교 교사로서 전교조의 조합원이자 간부인데, 부산광역시 교육감은 청구인들이 위 1, 2차 시국선언에 참여하였다는 이유로 2009. 12. 21. 청구인들에 대해 정직처분을 하였고, 청구인들은 그 징계처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으며, 항소심 계속 중 교원노조법 제3조에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나 기각되자 헌법소원심판을 청구하였다.

【심판대상조항】

이 사건 심판대상은 국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것) 제78조 제1항 제1호의 ‘이 법’ 부분 중 제66조 제1항 본문의 ‘공무 외의 일을 위한 집단 행위’ 부분과 구 ‘교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’(1999. 1. 29. 법률 제5727호로 제정되고, 2010. 3. 17. 법률 제10132호로 개정되기 전의 것) 제3조 중 ‘일체의 정치활동’ 부분의 위헌 여부이며, 그 내용은 다음과 같다.

국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것)

제78조(징계 사유) ① 공무원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 징계 의결을 요구하여야 하고 그 징계 의결의 결과에 따라 징계처분을 하여야 한다.

1. 이 법 및 이 법에 따른 명령을 위반한 경우

구 교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(1999. 1. 29. 법률 제5727호로 제정되고, 2010. 3. 17. 법률 제10132호로 개정되기 전의 것)

제3조(정치활동의 금지) 교원의 노동조합(이하 “노동조합”이라 한다)은 일체의 정치활동을 하여서는 아니된다.

【결정의 주요내용】

1. 국가공무원법 규정의 위헌 여부

(1) 이 사건 국가공무원법 규정의 ‘공무 외의 일을 위한 집단 행위’는 언론·출판·집회·결사의 자유를 보장하고 있는 헌법 제21조 제1항과 국가공무원법의 입법취지, 국가공무원법상 공무원의 성실의무와 직무전념의무 등을 종합적으로 고려할 때, ‘공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오거나 공무에 대한 국민의 신뢰에 손상을 가져올 수 있는 공무원 다수의 결집된 행위’를 말하는 것으로 한정 해석되므로 명확성원칙에 위반된다고 볼 수 없다.

(2) 이 사건 국가공무원법 규정에서 공무원의 정치적 의사표현이 집단적으로 이루어지는 것을 금지하는 것은 다수의 집단행동은 그 행위의 속성상 개인행동보다 공공의 안녕질서나 법적 평화와 마찰을 빚을 가능성이 크고, 공무원이 집단적으로 정치적 의사표현을 하는 경우에는 이것이 공무원이라는 집단의 이익을 대변하기 위한 것으로 비춰질 수 있으며, 정치적 중립성의 훼손으로 공무의 공정성과 객관성에 대한 신뢰를 저하시킬 수 있기 때문이다. 특히 우리나라의 정치 현실에서는 집단적으로 이루어지는 정부 정책에 대한 비판이나 반대가 특정 정당이나 정파 등을 지지하는 형태의 의사표시로 나타나지 않더라도 그러한 주장 자체로 현실정치에 개입하려 한다거나, 정파적 또는 당파적인 것으로 오해 받을 소지가 크다. 따라서 공무원의 집단적인 의사표현을 제한하는 것은 불가피하고 이것이 과잉금지원칙에 위반된다고 볼 수 없다.

2. 교원노조법 규정의 위헌 여부

(1) 이 사건 교원노조법 규정이 비록 ‘일체의’ 정치활동을 금지하는 형태로 규정되어 있지만, 교육의 정치적 중립성을 선언한 헌법과 교육기본법의 규정 및 교원노조법의 입법목적, 교원노조의 인정취지, 그리고 관련 규범들과의 관계 등을 종합적으로 고려할 때, 이 규정에 의하더라도 교원의 경제적·사회적 지위 향상을 위한 활동은 노조활동의 일환으로서 당연히 허용되고, 교원노조는 교육 전문가 집단이라는 점에서 초·중등교육 교육정책과 관련된 정치적 의견표명 역시 그것이 정치적 중립성을 훼손하지 않고 학생들의 학습권을 침해하지 않을 정도의 범위 내라면 허용된다고 보아야 한다. 이와 같이 이 사건 교원노조법 규정의 의미 내용을 한정하여 해석하는 것이 가능한 이상, 명확성원칙에 위반된다고 볼 수는 없다.

(2) 교원노조법 규정은 교원노조의 정치활동을 금지하고 있지만, 교원의 행위는 교육을 통해 건전한 인격체로 성장해 가는 과정에 있는 미성숙한 학생들의 인격형성에 지대한 영향을 미칠 수 있는 점, 교원의 정치적 표현행위가 교원노조와 같은 단체의 이름으로 교원의 지위를 전면에 드러낸 채 대규모로 행해지는 경우 다양한 가치관을 조화롭게 소화하여 건전한 세계관·인생관을 형성할 능력이 미숙한 학생들에게 편향된 가치관을 갖게 할 우려가 있는 점, 결국 정치적 표현의 자유에 대한 최대한 보장이라는 명목으로 교원노조에게 일반적인 정치활동을 허용할 경우 교육을 통해 책임감 있고 건전한 인격체로 성장해가야 할 학생들의 교육을 받을 권리는 중대한 침해를 받을 수 있는 점 등에 비추어 보면, 교원노조라는 집단성을 이용하여 행하는 정치활동을 금지하는 것이 과잉금지원칙에 위반된다고 볼 수 없다.

(3) 이 사건 교원노조법 규정은 일반 노조에게는 허용되는 정치활동을 교원노조에 대해서는 금지하고 있으나 교원노조는 교육의 정치적 중립성 요청으로 인해 그 업무와 활동에 있어서 강하게 정치적 중립을 요구받을 수밖에 없다는 점, 교원노조법은 공무원노조법과 달리 ‘일체의’ 정치활동을 금지하는 것으로 되어 있지만, 교원노조에게도 교원의 근로조건 향상을 위한 활동 등은 허용된다는 점, 정치활동이 자유로운 대학교원단체의 경우 그 교육대상이 교원의 정치적 경향성에 별다른 영향을 받지 아니하는 대학생이라는 점에서 교원노조를 일반노조나 공무원노조, 대학교원단체와 달리 취급하는 것이 평등원칙 위반이라고 볼 수 없다.

재판관 박한철, 재판관 김창종, 재판관 강일원의 일부 각하의견

이 사건에서 문제가 된 시국선언의 주체는 교원노조가 아니라 시국선언 성명서에 서명한 교원 전체인데, 이 사건 교원노조법 규정은 교원노조 자체의 정치활동을 금지하는 규정이지 조합원인 교원 개인의 정치활동을 금지하는 규정이 아니라는 점, 이 사건 교원노조법 규정 위반행위에 대해서는 별도의 제재규정이 없다는 점에서 재판의 전제성이 인정되지 않는다.

재판관 이정미, 재판관 김이수의 반대의견

(1) 어떠한 표현행위가 과연 ‘공익’을 해하는 것인지, 아닌지에 관한 판단은 사람마다의 가치관, 윤리관에 따라 크게 달라질 수밖에 없고, 법집행자의 통상적 해석을 통하여 그 의미내용을 객관적으로 확정할 수 있는 개념이라고 보기 어려운바, ‘공무 외의 일을 위한 집단행위’를 ‘공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위’라고 축소 해석한다고 하더라도 여전히 그 의미는 불명확할 수밖에 없으므로 명확성원칙에 위반된다.

또한 이 사건 국가공무원법 규정은 공무원의 직무나 직급 또는 근무시간 내외를 구분하지 않고 표현행위가 집단적으로 행해지기만 하면 헌법질서의 수호유지를 위한 정치적 의사표현까지도 금지하고 있으므로 이는 과잉금지원칙에 위반된다.

(2) 이 사건 교원노조법 규정의 취지는 교원 및 교원노동조합에게 ‘일체의 정치활동’을 금지하는 것인데, 교육의 정치적 중립성으로 인하여 교원의 정치활동이 일부 제한될 수는 있지만, 정치활동이 제한되는 장소？대상？내용은 학교 내에서의 학생에 대한 당파적 선전교육과 정치선전, 선거운동에 국한하여야 하고, 그 밖의 정치활동은 정치적 기본권으로서 교원에게도 보장되어야 한다는 점에서 과잉금지원칙에 위배된다.

대학교원에게는 정치활동을 일반적으로 허용하면서 초ㆍ중등학교 교원에게는 전면적으로 이를 금지하는 것은 현저히 불합리한 차별에 해당하여 평등원칙에 위배된다.