국회의원 지역선거구획정에 있어 허용되는 인구편차 기준에 관한 사건

<헌재 2014. 10. 30. 2012헌마190？192？211？262？325, 2013헌마781, 2014헌마53(병합) 공직선거법 제25조 제2항 별표1 위헌확인 등>

【사건의 배경】

청구인들은 해당 주소지에 주민등록을 마친 선거권자들로, 인구편차 상하 50%를 기준으로 작성되었을 뿐만 아니라 일부 행정구를 분할하여 자의적으로 다른 구에 통합한 공직선거법 제25조 제2항 별표1 국회의원지역선거구구역표가 청구인들의 선거권 및 평등권을 침해한다며, 위 조항의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

【심판대상조항】

이 사건 심판대상은 공직선거법(2012. 2. 29. 법률 제11374호로 개정된 것) 제25조 제2항 별표1 국회의원지역선거구구역표 중 청구인들의 주소지가 속한 “대전광역시 동구 선거구” 부분, “경기도 수원시 병선거구” 부분, “경기도 용인시 갑선거구” 부분, “경기도 용인시 을선거구” 부분, “충청남도 천안시 갑선거구” 부분, “충청남도 천안시 을선거구” 부분, “충청북도 청주시 상당구 선거구” 부분, “서울특별시 강남구 갑선거구” 부분, “서울특별시 강서구 갑선거구” 부분, “인천광역시 남동구 갑선거구” 부분(이하 공직선거법 제25조 제2항 별표1 국회의원지역선거구구역표 전체는 ‘이 사건 선거구구역표 전체’, 심판대상이 되는 국회의원지역선거구구역표 부분은 ‘심판대상 선거구구역표’라 하며, 일부 청구인들이 자의적인 선거구획정이라고 주장하고 있는 “경기도 수원시 병선거구”, “경기도 용인시 갑선거구”, “경기도 용인시 을선거구”, “충청남도 천안시 갑선거구” 부분은 ‘문제된 4개 선거구’라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이고, 그 내용은 다음과 같다.

공직선거법(2012. 2. 29. 법률 제11374호로 개정된 것) 제25조(국회의원지역구의 획정) ② 국회의원지역구의 명칭과 그 구역은 별표1과 같이 한다.

[별표 1] 국회의원지역선거구구역표(지역구: 246)

【결정의 주요내용】

1. 심판대상 선거구구역표가 투표가치의 평등을 침해하는지 여부

우리 재판소는 국회의원의 지역대표성, 도시와 농어촌 간의 인구편차, 각 분야에 있어서의 개발불균형 등을 근거로 국회의원지역선거구의 획정에 있어 인구편차의 허용기준을 인구편차 상하 50%로 제시한 바가 있다(헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등 참조). 그러나 다음의 점들을 고려할 때, 현재의 시점에서 헌법이 허용하는 인구편차의 기준을 인구편차 상하33⅓%, 인구비례 2:1을 넘어서지 않는 것으로 변경하는 것이 타당하다.

(1) 인구편차 상하 50%의 기준을 적용하게 되면 1인의 투표가치가 다른 1인의 투표가치에 비하여 세 배의 가치를 가지는 경우도 발생하는데, 이는 지나친 투표가치의 불평등이다. 더구나, 단원제 하에서는 인구편차 상하 50%의 기준을 따를 경우 인구가 적은 지역구에서 당선된 국회의원이 획득한 투표수보다 인구가 많은 지역구에서 낙선된 후보자가 획득한 투표수가 많은 경우가 발생할 가능성도 있는바, 이는 대의민주주의의 관점에서도 결코 바람직하지 아니하다.

(2) 국회를 구성함에 있어 국회의원의 지역대표성이 고려되어야 한다고 할지라도 이것이 국민주권주의의 출발점인 투표가치의 평등보다 우선시 될 수는 없다. 특히, 현재는 지방자치제도가 정착되어 지역대표성을 이유로 헌법상 원칙인 투표가치의 평등을 현저히 완화할 필요성 또한 예전에 비해 크지 않다.

(3) 인구편차의 허용기준을 완화하면 할수록 과대대표되는 지역과 과소대표되는 지역이 생길 가능성 또한 높아지는데, 이는 지역정당구조를 심화시키는 부작용을 야기할 수 있다. 특히, 이러한 불균형은 같은 농？어촌 지역 사이에서도 나타나게 되는데, 같은 농？어촌 지역 간에 존재하는 이와 같은 불균형은 농？어촌 지역의 합리적인 변화를 저해할 수 있으며, 국토의 균형발전에도 도움이 되지 않는다.

(4) 다음 선거까지 약 1년 6개월의 시간이 남아 있고, 국회가 국회의원지역선거구를 획정함에 있어 비록 상설기관은 아니지만 전문가들로 구성된 국회의원선거구획정위원회로부터 다양한 정책적 지원을 받을 수 있음을 고려할 때(공직선거법 제24조), 선거구 조정의 현실적인 어려움 역시 인구편차의 허용기준을 완화할 사유가 될 수는 없다.

(5) 마지막으로 점차로 인구편차의 허용기준을 엄격하게 하는 것이 외국의 판례와 입법추세임을 고려할 때, 우리도 인구편차의 허용기준을 엄격하게 하는 일을 더 이상 미룰 수 없다.

(6) 따라서 심판대상 선거구구역표 중, 인구편차 상하 33⅓%를 넘어서는 “경기도 용인시 갑선거구”, “경기도 용인시 을선거구”, “충청남도 천안시 갑선거구”, “충청남도 천안시 을선거구”, “서울특별시 강남구 갑선거구” 및 “인천광역시 남동구 갑선거구” 부분은 해당 선거구가 속한 지역에 거주하는 청구인들의 선거권 및 평등권을 침해한다.

2. 문제된 4개 선거구가 자의적인 선거구획정에 해당하는지 여부

국회가 ‘문제된 4개 선거구’를 획정함에 있어 행정구의 일부를 분할하여 다른 구와 합구한 주된 이유는 선거구 간의 인구편차를 줄일 수 있는 다른 방법을 찾기 어려웠기 때문으로, 여기에는 합리적인 이유가 있다. 또한, 분구된 지역은 행정구역도상으로 합구된 지역에 인접해 있어 양 지역 사이에 생활환경이나 교통, 교육환경에 큰 차이가 없고, 달리 국회가 특정 지역에 주소지를 두고 있는 선거인을 차별하고자 하는 의도를 가지고 있었다거나 이러한 선거구획정으로 인해 선거인들에 대한 실질적인 차별효과가 명백하게 드러났다고 볼 수도 없다. 뿐만 아니라, 국회가 국회의원선거구획정위원회의 선거구획정안의 내용과 달리 선거구를 획정했다거나, 선거구획정 과정에서 국회의원지역선거구구역표와 지방의회의원지역선거구구역표 사이에 불일치가 발생하였다는 사정만으로 이것이 입법재량을 일탈한 것이라고 볼 수도 없다.

따라서 ‘문제된 4개 선거구’의 획정은 입법재량의 범위를 벗어난 자의적인 선거구획정이 아니다.

3. 선거구구역표의 불가분성 및 헌법불합치 결정의 필요성

선거구구역표는 각 선거구가 서로 유기적으로 관련을 가짐으로써 한 부분에서의 변동은 다른 부분에서도 연쇄적으로 영향을 미치는 성질을 가진다. 이러한 의미에서 선거구구역표는 전체가 불가분의 일체를 이루는 것으로서 어느 한 부분에 위헌적인 요소가 있다면, 선거구구역표 전체가 위헌의 하자를 갖는 것이라고 보아야 한다. 이 사건 선거구구역표 전체에 기한 국회의원선거가 실시된 상황에서 단순위헌의 결정을 하게 되면, 추후 재선거 또는 보궐선거가 실시될 경우 국회의원지역선거구 구역표가 존재하지 아니하게 되는 법의 공백이 생기게 될 우려가 큰 점 등을 고려하여, 2015. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 이 사건 선거구구역표 전체의 잠정적 적용을 명하는 헌법불합치결정을 하기로 한다.

【3인 재판관 반대의견의 요지】

우리는 헌법재판소가 2000헌마92등 사건에서 전국 선거구 평균인구수 인구편차 상하 50%를 기준으로 위헌 여부를 판단하였던 상황과 크게 달라진바 없는 현 시점에서는 위 기준을 유지하는 것이 타당하고 생각한다.

우선, 도농 간에 나타나고 있는 경제력의 현저한 차이나 인구 격차는 아직도 해소되지 않고 있어, 지역이익들이 대표되어야 할 이유는 여전히 존재한다. 또한, 선거구 획정에 있어 행정구역의 분리 금지 및 국회의원정수의 고정과 같은 선거구 조정에 관한 공직선거법상 장애 요소 역시 존속하고 있다.

국회와 지방의회의 역할 차이, 지방자치단체의 재정자립도 등을 고려할 때 국회의원의 지역대표성은 지방자치제도가 정착된 현 시점에서도 투표가치의 평등 못지않게 여전히 중요하다. 그리고 인구편차 상하 33⅓%를 적용할 경우 이 사건 선거구구역표 전체의 대부분을 재조정해야 하는데, 이 경우 도시에 인구가 집중되어 있는 현재의 상황에서는 상대적으로 도시를 대표하는 의원수만 증가할 뿐, 지역대표성이 절실히 요구되는 농어촌의 의원수는 감소할 것이 자명하다.

양원제를 택하고 있는 나라들과 달리, 단원제를 채택하고 있는 우리나라는 일원화되어 있는 의회에서 지역이익도 함께 대표될 수 있어야 하므로 국회의원 선출시 지역대표성을 감안한 제도의 마련이 필요하며, 이를 위해서는 인구편차의 허용 기준을 완화시키는 방법 밖에 없다.

그렇다면 다수의견이 인구편차 33⅓%를 넘어 헌법상 허용되지 않는다고 판단한 선거구들은 모두 헌법이 허용하는 인구편차 기준인 상하 50%의 기준을 벗어나지 않고, 달리 위 기준을 벗어나는 선거구도 없으므로, 이 사건 선거구구역표 전체는 청구인들의 선거권 및 평등권을 침해하지 아니한다.