해상경계획정 사건

<2010헌라2 홍성군과 태안군 등 간의 권한쟁의>

【사건의 배경】

(1) 청구인은 일제시대인 1914년 행정구역 개편으로 홍주군, 결성군 및 보령군의 일부를 통합하여 홍성군으로 되었고, 피청구인은 서산군에 속해 있다가 ‘오산시 등 12개시 및 태안군 설치와 군의 명칭변경에 관한 법률’(1988. 12. 31. 법률 제4050호로 제정된 것) 제2조에 의하여 서산군 서산읍 일원이 서산시로 되면서 종전 서산군의 나머지 관할구역인 태안읍, 안면읍 등을 관할구역으로 하여 신설된 지방자치단체이다.

(2) 청구인과 피청구인 사이의 천수만은 동쪽으로 홍성군, 보령시와 접해 있고, 북쪽은 서산시(서산방조제)에, 서쪽은 안면도와 맞닿아 있으면서 이들로 둘러싸여 형성된 남북으로 긴 만이다. 천수만 내에 죽도와 그 인근의 여러 섬이 있는데, 이들 섬은 원래 서산군 안면읍 죽도리로 편제되어 있다가 1989. 1. 1. ‘시？군？자치구의 관할구역 변경에 관한 규정’ 제7조 제5항, 제6항에 의하여 홍성군 서부면 죽도리로 변경되었다.

(3) 태안군수는 천수만 내 공유수면(이하 ‘이 사건 공유수면’이라 한다) 중 일부 해역에 대하여 2003. 4. 23. 태안양식 제192호, 태안양식 제193호, 2010. 1. 22. 태안마을 제136호, 제137호의 각 어업면허처분(이하 ‘이 사건 어업면허처분들’이라 한다)을 하였다. 홍성군수는 이 사건 어업면허처분들의 대상 해역 중 일부가 자신의 관할해역에 속한다고 주장하며 태안군수에게 이 사건 어업면허처분들의 취소 등을 요구하였으나, 태안군수는 이에 응하지 아니하였다.

(4) 이에 청구인은 2010. 5. 14. 태안군과 태안군수를 피청구인으로 하여 이 사건 공유수면 중 일부에 대한 관할권한이 청구인에게 있다는 확인을 구하고, ② 이 사건 어업면허처분 중 위 해역에 속하는 부분은 무효임을 확인해 달라는 취지의 이 사건 심판을 청구하였다(이하 청구인이 자신의 관할이라고 주장하는 해역을 ‘이 사건 쟁송해역’이라 한다).

【심판대상조항】

이 사건 심판대상은 ① 이 사건 쟁송해역에 대한 자치권한이 청구인에게 속하는지 여부, ② 이 사건 어업면허처분들이 청구인의 자치권한을 침해한 것으로 무효인지 여부이다.

【결정의 주요내용】

1. 공유수면에 대한 지방자치단체의 관할구역과 자치권한 인정 여부

지방자치법 제4조 제1항에 규정된 지방자치단체의 구역은 주민？자치권과 함께 자치단체의 구성요소이고, 자치권이 미치는 관할구역의 범위에는 육지는 물론 바다도 포함되므로, 공유수면에 대해서도 지방자치단체의 자치권한이 존재한다.

2. 공유수면에 대한 지방자치단체의 관할구역 경계 및 그 기준

지방자치법 제4조 제1항은 지방자치단체의 관할구역 경계를 결정함에 있어서 ‘종전’에 의하도록 하고 있고, 지방자치법의 개정연혁에 비추어 보면 위 ‘종전’이라는 기준은 최초로 제정된 법률조항까지 순차 거슬러 올라가게 되므로 1948. 8. 15. 당시 존재하던 관할구역의 경계가 원천적인 기준이 된다. 그런데 지금까지 우리 법체계에서는 공유수면의 행정구역 경계에 관한 명시적인 법령상의 규정이 존재한 바 없으므로, 공유수면에 대한 행정구역 경계가 불문법상으로 존재한다면 그에 따라야 한다. 그리고 만약 해상경계에 관한 불문법도 존재하지 않으면, 주민, 구역과 자치권을 구성요소로 하는 지방자치단체의 본질에 비추어 지방자치단체의 관할구역에 경계가 없는 부분이 있다는 것을 상정할 수 없으므로, 헌법재판소가 지리상의 자연적 조건, 관련 법령의 현황, 연혁적인 상황, 행정권한 행사 내용, 사무 처리의 실상, 주민의 사회？경제적 편익 등을 종합하여 형평의 원칙에 따라 합리적이고 공평하게 해상경계선을 획정할 수밖에 없다.

3. 형평의 원리에 따라 청구인과 피청구인 사이의 관할구역 경계를 확인함

이 사건에서는 양 지방자치단체의 이익을 동등하게 다루고자 하는 규범적 관념에 기초한 등거리 중간선 원칙, 안면도와 황도, 죽도와 같이 이 사건 공유수면에 위치한 도서들의 존재, 서산군에 편제되어 있던 죽도리가 홍성군 소속으로 변경되는 것을 내용으로 하는 관련 행정구역의 관할 변경, 행정권한의 행사 연혁이나 사무 처리의 실상, 죽도와 이 사건 쟁송해역이 지리적으로나 생활적으로 긴밀히 연계되어 있는 상황 등을 고려하여 형평의 원칙에 따라서 해상경계선을 획정해야 한다. 이 사건 쟁송해역의 해상경계선은 청구인과 피청구인의 육상지역과 죽도, 안면도, 황도의 각 현행법상 해안선(약최고고조면 기준)만을 고려하여 등거리 중간선 원칙에 따라 획정함이 타당하다.

4. 국가기본도상의 해상경계선을 공유수면에 대한 불문법상 해상경계선으로 보아온 선례를 변경한 사례

국가기본도상의 해상경계선은 국토지리정보원이 국가기본도상 도서 등의 소속을 명시할 필요가 있는 경우 해당 행정구역과 관련하여 표시한 선으로서, 여러 도서 사이의 적당한 위치에 각 소속이 인지될 수 있도록 실지측량 없이 표시한 것에 불과하므로, 이 해상경계선을 공유수면에 대한 불문법상 해상경계선으로 인정해 온 종전의 결정은 이 결정의 견해와 저촉되는 범위 내에서 이를 변경하기로 한다.

5. 청구인의 관할권한을 확정하면서 이를 침해한 태안군수의 어업면허처분이 무효임을 확인함

[별지] 도면 표시 가, 나 사이의 각 좌표표시 점을 연결한 해상경계선의 우측(남동쪽)은 청구인의 관할구역에, 위 선의 좌측(북서쪽)은 피청구인의 관할구역에 각 속한다. 태안군수가 행한 태안마을 제136호, 제137호의 어업면허처분 중 위에서 본 청구인의 관할권한에 속하는 구역에 대해서 이루어진 부분은 청구인의 지방자치권을 침해하여 권한이 없는 자에 의하여 이루어진 것이므로 그 효력이 없다.

【2인 재판관(강일원, 조용호) 반대의견의 요지】

지방자치단체의 경계를 획정하기 위해서는 주민들의 생활권역에 대한 종합적 고려가 있어야 한다. 따라서 해상경계를 확정할 때에는 분쟁 대상 해역의 해저 지형이나 해류 등의 자연조건이 주민들의 생활에 어떤 영향을 미치는지 확인할 필요가 있다. 그러나 법정의견은 등거리 중간선 원칙이라는 획일적인 척도로 공유수면의 해상경계선을 획정하고 있다는 문제가 있다. 이는 경계의 확인이라기보다는 창설에 가깝다.

이 사건에서 청구인이 피청구인과 그 지역 주민들이 관리하고 있는 해역을 자신의 관할구역으로 주장하기 위해서는, 위와 같은 전반적 상황에 기초하여 이 사건 쟁송해역이 청구인 주민들의 생활권역과 밀접한 관련이 있다는 점을 구체적으로 증명하여야 하였지만, 제출한 증거를 모두 살펴보아도 이 사건 쟁송해역이 청구인의 관할에 속한다는 점을 인정하기에는 부족하다. 따라서 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다.

【1인 재판관(이진성) 반대의견의 요지】

공유수면을 지방자치단체의 관할구역으로 인정하려면 법률로 정해야 하는데, 정부 수립 이후 그 동안 법령으로 바다에 대한 지방자치단체의 구역을 확정한 적도 없으며 이에 관한 행정관습도 없다. 또한 국가가 바다에 관하여 지방자치단체의 일반적인 관할구역을 정하여야 하는 것은 아니다. 법정의견은 분쟁 해결의 필요성에만 의존하여 지방자치법의 기준에 따른 정부수립 당시 존재하던 종전의 구역 경계를 확인하지 아니한 채 확인이라는 명목으로 법령상의 근거도 없이 등거리 중간선을 그어 새롭게 지방자치단체의 일반적 관할구역을 창설하고 있다. 그러나 헌법재판소는 근거법령이 없는데도 지방자치단체의 자치권한을 새로 창설하는 방법으로 입법기능이나 행정기능을 수행할 수는 없다. 따라서 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다.