국회의원 선거구 입법부작위 사건

<헌재 2016. 4. 28. 2015헌마1177, 1220, 2016헌마6, 17, 25, 64 입법부작위 위헌확인 등>

【사건의 배경】

(1) 헌법재판소는 2014. 10. 30. ‘공직선거법(2012. 2. 29. 법률 제11374호로 개정된 것) 제25조 제2항 별표 1 국회의원지역선거구구역표는 투표가치의 평등을 침해하여 헌법에 합치되지 아니한다. 위 국회의원지역선거구구역표는 2015. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용된다.’라는 취지의 결정을 하였으나, 국회는 위 입법개선시한이 지나도록 구 선거구구역표에 관한 입법개선의무를 이행하지 아니하였다.

(2) 청구인들은 제20대 국회의원선거에 출마하고자 하는 사람이거나 국회의원선거권을 가진 선거권자들로서, 선거구를 획정하지 아니한 국회의 입법부작위로 인하여 청구인들의 선거운동의 자유, 공무담임권 등이 침해된다고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

【심판대상】

이 사건 심판대상은 국회의원 선거구에 관한 법률을 제정하지 아니한 국회의 입법부작위(이하 ‘이 사건 입법부작위’라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부이다.

【결정의 주요내용】

1. 헌법상 입법의무의 존재

헌법 제41조 제3항은 국회의원선거에 있어 필수적인 요소라고 할 수 있는 선거구에 관하여 직접 법률로 정하도록 규정하고 있다. 따라서 선거구를 입법할 것인지 여부에 대해서는 입법자에게 어떤 형성의 자유가 존재한다고 할 수 없으므로, 국회에게는 국회의원의 선거구를 입법할 명시적인 헌법상 입법의무가 존재한다. 또한 선거구는 선거운동의 자유를 보장하기 위한 전제가 되는 것은 물론, 국회의원 후보자의 피선거권 및 선거권자의 선거권 실현의 기초가 되는 것이다. 그렇다면 헌법 해석상으로도 국민주권의 원리와 대의민주주의 원리를 구현하고 국민의 선거권 및 피선거권을 보장하기 위하여 국회의원의 선거구를 입법할 의무를 국회에게 부여하였다고 할 것이다.

2. 헌법상 입법의무의 이행지체

헌법이 위임한 선거구에 관한 입법의무를 정당한 사유 없이 상당한 기간이 지나도록 해태하였다면, 입법자는 선거구에 관한 법률을 제정하여야 할 입법의무의 이행을 지체하였다고 보아야 한다. 헌법재판소는 구 선거구구역표에 대하여 헌법불합치결정을 하면서, 국회에게 1년 2개월 동안 개선입법을 할 수 있는 기간을 부여하였는데, 이는 선거구 획정을 진지하게 논의하고 그에 따른 입법을 하기에 불충분한 시간이었다고 볼 수 없는 점, 그럼에도 불구하고 국회는 입법개선시한을 도과함으로써 선거구 공백 상태를 초래하였고, 이러한 선거구 공백 상태가 2달여의 기간 동안 계속되어 제20대 국회의원선거가 불과 40여 일 앞으로 다가왔음에도 불구하고 국회는 여전히 선거구에 관한 법률을 제정하지 아니하였던 점, 그로 인하여 국회의원선거에 출마하고자 하는 사람 등의 선거운동의 자유가 온전히 보장되지 못하고 선거권자의 선거정보 취득이 어렵게 되었던 점 등을 종합하여 보면, 한층 엄격해진 인구비례 기준에 따라 선거구를 분구하거나 통합하면서 지역구국회의원의 수를 조정하는 등 선거구 획정에 여러 어려움이 있을 수 있다는 점을 고려하더라도, 이 사건 입법부작위는 합리적인 기간 내의 입법지체라고 볼 수 없고, 이러한 지체를 정당화할 다른 특별한 사유가 발견되지 아니한다. 그렇다면 국회는 선거구에 관한 법률을 제정하여야 할 헌법상 입법의무의 이행을 지체하였다.

3. 권리보호이익의 소멸

다만 헌법소원심판청구가 적법하려면 심판청구 당시는 물론 결정 당시에도 권리보호이익이 존재해야 한다. 그런데 2016. 3. 2. 국회가 선거구를 획정함으로써 선거구에 관한 법률을 제정하지 아니하고 있던 국회의 입법부작위 상태는 해소되었고, 획정된 선거구에서 국회의원후보자로 출마하거나 선거권자로서 투표하고자 하였던 청구인들의 주관적 목적이 달성되었다. 따라서 청구인들의 이 사건 입법부작위에 대한 심판청구는 권리보호이익이 없어 부적법하다.

【4인 재판관 반대의견의 요지】

1. 심판의 이익

이 사건 입법부작위와 같은 선거구 공백 상태가 앞으로도 또다시 발생하여 반복될 위험성이 여전히 남아 있고, 국회가 국회의원선거에 임박하여서까지 선거구에 관한 법률을 마련하지 아니하는 부작위가 헌법에 위반되는지 여부에 관하여 아직까지 그 해명이 이루어진 적이 없으므로, 이 사건 입법부작위 심판청구는 권리보호이익은 소멸하였지만 예외적으로 심판의 이익이 인정되어 본안 판단을 할 수 있는 경우에 해당한다.

2. 이 사건 입법부작위의 위헌성

국회의원의 선거구는 선거운동의 자유와 선거권 행사를 실효적으로 보장하기 위한 핵심적 전제가 되는 것이므로, 선거구는 상시적으로 존재하는 것이 헌법합치적 상황이라 할 것이고, 특히 국회의원선거가 임박(臨迫)하였을 때에는 그 헌법적 입법요구는 더욱 높아진다.

이 사건의 경우 선거구를 전제로 하는 예비후보자등록이 이미 시작되는 등 제20대 국회의원선거가 매우 임박하였다고 볼 수 있음에도 불구하고 국회는 선거일 40여 일 전까지도 헌법이 위임한 선거구에 관한 법률을 제정하지 아니하였는바, 이는 국회의원선거에 출마하고자 하는 사람 또는 예비후보자로 등록한 사람의 선거운동에 막대한 지장을 초래하고, 국회의원선거권자의 선거정보 취득을 어렵게 하는 등 국민주권을 기반으로 작동하는 민주주의의 기본원리를 매우 위태롭게 하는 것이다. 나아가 선거운동의 자유가 온전히 보장되지 못한 채 제한된 선거정보에 바탕을 두고 실시된 선거는 자칫 그 민주적 정당성의 약화로 이어질 우려마저 있다.

결국 이 사건 입법부작위는 헌법의 명시적 위임에 의한 국회의 입법의무를 게을리 한 것으로서 중대한 헌법위반행위에 해당하는 것이고, 이와 같은 국회의 입법지체에는 이를 정당화할 특별한 사유가 발견되지 아니한다. 그렇다면 국회의 이 사건 입법부작위는 입법재량의 한계를 넘는 입법의무불이행으로서 제20대 국회의원선거에 출마하고자 하는 자와 예비후보자로 등록한 자의 선거운동의 자유 및 선거권자의 선거권 등을 침해하는 것이므로 헌법에 위반된다.