국회선진화법 사건

<헌재 2016. 5. 26. 2015헌라1 국회의원과 국회의장 등 간의 권한쟁의>

【사건의 배경】

1. 청구인들은 국회 교섭단체 새누리당 소속의 제19대 국회의원들이고, 이 중 청구인 나성린은 국회 기획재정위원회(이하 ‘기재위’) 소속 위원이다.

2. 청구인들을 포함한 국회의원 146명은 2014. 12. 9. 피청구인 국회의장에게 각 소관 상임위원회에 계류 중인 북한인권법안을 포함한 11건의 법률안에 대하여 심사기간 지정 및 본회의 부의(이하 ‘직권상정’) 요청을 하였으나, 피청구인 국회의장은 2014. 12. 17. 국회법 제85조 제1항의 심사기간 지정 요건을 충족하지 못하였다는 이유로 위 법률안에 대한 직권상정을 할 수 없다는 취지의 답변을 하였다.

3. 청구인 나성린을 포함한 11명의 기재위 소속 위원들은 2015. 1. 15. 피청구인 국회 기획재정위원회 위원장(이하 ‘기재위 위원장’)에게 서비스산업발전기본법안을 신속처리대상안건으로 지정할 것을 요청하였으나, 피청구인 기재위 위원장은 2015. 1. 29. 기재위 재적위원 과반수(14인)가 서명한 신속처리안건지정동의가 아니라는 이유로 국회법 제85조의2 제1항에 따라 위 지정동의안에 대해 표결을 실시할 수 없다는 취지의 의견을 송부하였다.

4. 이에 청구인들은, 국회법 제85조 제1항 제3호 중 ‘각 교섭단체대표의원과의 합의’ 부분 및 같은 법 제85조의2 제1항 중 ‘재적위원 5분의 3 이상의 찬성’ 부분이 헌법상 다수결의 원리 등에 반하여 위헌이며, 위헌인 위 국회법 조항들에 근거한 피청구인들의 각 거부행위가 국회의원인 청구인들의 법률안 심의？표결권을 침해하였다고 주장하면서, 2015. 1. 30. 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.

5. 한편, 청구인들을 포함한 새누리당 소속 의원 157명은 2015. 12. 16. 피청구인 국회의장에게 서비스산업발전 기본법안을 포함한 10건의 법률안에 대하여 직권상정 요청을 하였으나, 피청구인 국회의장은 2016. 1. 6. 국회법 제85조 제1항의 심사기간 지정 요건을 충족하지 못하였다는 이유로 위 법률안에 대한 직권상정은 할 수 없다는 답변을 하였다.

6. 청구인들은 2016. 1. 11. 이 사건 청구취지에 ① 피청구인 국회의장이 2016. 1. 6. 서비스산업발전 기본법안을 포함한 10건의 법률안에 대한 심사기간 지정 요청을 거부한 행위와 ② 피청구인 국회의장이 2012. 5. 2. 제307회 국회에서 국회법 일부개정법률안에 대한 수정안 중 국회법 제85조의2를 가결선포한 행위에 대하여 청구인들의 권한침해의 확인 및 무효의 확인을 구하는 내용을 추가하였다.

【심판대상】

이 사건 심판대상은 ① 대한민국 국회가 2012. 5. 25. 법률 제11453호로 국회법 제85조 제1항 및 제85조의2 제1항을 개정한 행위(이하 ‘이 사건 국회법 개정행위’), ② 피청구인 국회의장이 2014. 12. 17. 북한인권법안을 포함한 11건의 법률안에 대한 심사기간 지정 요청을 거부한 행위(이하 ‘이 사건 제1 심사기간 지정 거부행위’) 및 2016. 1. 6. 서비스산업발전 기본법안을 포함한 10건의 법률안에 대한 심사기간 지정 요청을 거부한 행위(이하 ‘이 사건 제2 심사기간 지정 거부행위’, 이하 이들을 합하여 ‘이 사건 심사기간 지정 거부행위’), ③ 피청구인 기재위 위원장이 2015. 1. 29. 서비스산업발전 기본법안에 대한 신속처리대상안건 지정 요청에 대해 기재위 재적위원 과반수가 서명한 신속처리안건지정동의가 아니라는 이유로 표결실시를 거부한 행위(이하 ‘이 사건 표결실시 거부행위’), ④ 피청구인 국회의장이 2012. 5. 2. 제307회 국회에서 국회법 일부개정법률안에 대한 수정안 중 국회법 제85조의2를 가결선포한 행위(이하 ‘이 사건 가결선포행위’)가 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하였는지 여부 및 이 사건 가결선포행위가 무효인지 여부이다.

【관련조항】

국회법(2012. 5. 25. 법률 제11453호로 개정된 것)

제85조(심사기간) ① 의장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 위원회에 회부하는 안건 또는 회부된 안건에 대하여 심사기간을 지정할 수 있다. 이 경우 제1호 또는 제2호에 해당하는 때에는 의장이 각 교섭단체대표의원과 협의하여 해당 호와 관련된 안건에 대하여만 심사기간을 지정할 수 있다.

1. 천재지변의 경우

2. 전시·사변 또는 이에 준하는 국가비상사태의 경우

3. 의장이 각 교섭단체대표의원과 합의하는 경우

② 제1항의 경우 위원회가 이유 없이 그 기간 내에 심사를 마치지 아니한 때에는 의장은 중간보고를 들은 후 다른 위원회에 회부하거나 바로 본회의에 부의할 수 있다.

제85조의2(안건의 신속처리) ① 위원회에 회부된 안건(체계·자구심사를 위하여 법제사법위원회에 회부된 안건을 포함한다)을 제2항에 따른 신속처리대상안건으로 지정하고자 하는 경우 의원은 재적의원 과반수가 서명한 신속처리대상안건 지정요구 동의(이하 이 조에서 “신속처리안건지정동의”라 한다)를 의장에게, 안건의 소관 위원회 소속 위원은 소관 위원회 재적위원 과반수가 서명한 신속처리안건지정동의를 소관 위원회 위원장에게 제출하여야 한다. 이 경우 의장 또는 안건의 소관 위원회 위원장은 지체 없이 신속처리안건지정동의를 무기명투표로 표결하되 재적의원 5분의 3 이상 또는 안건의 소관 위원회 재적위원 5분의 3 이상의 찬성으로 의결한다.

② 의장은 제1항 후단에 따라 신속처리안건지정동의가 가결된 때에는 해당 안건을 제3항의 기간 내에 심사를 마쳐야 하는 안건으로 지정하여야 한다. 이 경우 위원회가 전단에 따라 지정된 안건(이하 “신속처리대상안건”이라 한다)에 대한 대안(代案)을 입안한 경우 그 대안을 신속처리대상안건으로 본다.

【결정의 주요내용】

1. 이 사건 국회법 개정행위에 대한 심판청구

법률의 제·개정 행위를 다투는 권한쟁의심판의 경우에는 국회가 피청구인적격을 가지므로, 청구인들이 국회의장 및 기재위 위원장에 대하여 제기한 이 사건 국회법 개정행위에 대한 심판청구는 피청구인적격이 없는 자를 상대로 한 청구로서 부적법하다.

2. 이 사건 가결선포행위에 대한 심판청구

청구인들의 이 부분 청구취지 변경신청은 2016. 1. 11. 헌법재판소에 제출되었는바, 가결선포행위가 있은 날인 2012. 5. 2.로부터 180일이 경과한 후에 이루어진 이 사건 가결선포행위에 대한 심판청구는 청구기간을 도과하였음이 명백하므로 부적법하다.

3. 이 사건 표결실시 거부행위에 대한 심판청구

국회법 제85조의2 제1항에 의하면 소관 위원회 재적위원 과반수의 서명이라는 신속처리대상안건 지정요건을 갖춘 신속처리안건지정동의가 소관 위원회 위원장에게 제출되어야 위원장은 무기명투표로 표결을 실시할 의무를 부담하게 되는 것이고, 소관 위원회 소속 위원들도 비로소 신속처리안건지정동의를 표결할 권한을 가지게 된다. 이 사건의 경우 소관 위원회 재적위원 과반수의 서명요건을 갖추지 못하였으므로, 이 사건 표결실시 거부행위로 인하여 청구인 나성린의 신속처리안건지정동의에 대한 표결권이 직접 침해당할 가능성은 없다. 가사 국회법 제85조의2 제1항 중 재적위원 5분의 3 이상의 찬성을 요하는 부분이 위헌으로 선언되더라도, 피청구인 기재위 위원장에게 신속처리대상안건 지정요건을 갖추지 못한 신속처리안건지정동의에 대하여 표결을 실시할 의무가 발생하는 것은 아니므로 그 위헌 여부는 이 사건 표결실시 거부행위의 효력에는 아무런 영향도 미칠 수 없다. 따라서 이 사건 표결실시 거부행위에 대한 심판청구는 청구인 나성린의 신속처리안건지정동의에 대한 표결권을 침해하거나 침해할 위험성이 없으므로 부적법하다.

4. 이 사건 심사기간 지정 거부행위에 대한 심판청구

먼저, 이 사건 심사기간 지정 거부행위가 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하거나 침해할 위험성이 있는지 본다. 국회법 제85조 제1항의 직권상정권한은 국회의 수장이 국회의 비상적인 헌법적 장애상태를 회복하기 위하여 가지는 권한으로 국회의장의 의사정리권에 속하고, 의안 심사에 관하여 위원회 중심주의를 채택하고 있는 우리 국회에서는 비상적·예외적 의사절차에 해당한다. 국회법 제85조 제1항 각 호의 심사기간 지정사유는 국회의장의 직권상정권한을 제한하는 역할을 할 뿐 국회의원의 법안에 대한 심의？표결권을 제한하는 내용을 담고 있지는 않다. 청구인들의 법안 심의？표결권에 대한 침해위험성은 해당안건이 본회의에 상정되어야만 비로소 현실화되고 국회법 제85조 제1항의 지정사유가 있다 하더라도 국회의장은 직권상정권한을 행사하지 않을 수 있다. 따라서 이 사건 심사기간 지정 거부행위로 말미암아 청구인들의 법률안 심의·표결권이 직접 침해당할 가능성은 없다.

다음으로, 국회법 제85조 제1항 제3호가 위헌이 되면 이 사건 심사기간 지정 거부행위가 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하거나 침해할 위험성이 있는지 보건대, 만일 ‘의장이 각 교섭단체대표의원과 합의하는 경우’를 심사기간 지정사유로 규정한 국회법 제85조 제1항 제3호가 다수결의 원리 등에 반하여 위헌이 되더라도, 앞서 본 것처럼 법률안에 대한 심사기간 지정 여부는 여전히 국회의장의 권한이라는 점에서 피청구인 국회의장에게 법률안에 대한 심사기간 지정 의무가 곧바로 발생하는 것은 아니다. 따라서 국회법 제85조 제1항 제3호의 위헌 여부는 이 사건 심사기간 지정 거부행위의 효력에 아무런 영향도 미칠 수 없다.

마지막으로, 국회법 제85조 제1항에 국회 재적의원 과반수가 의안에 대하여 심사기간 지정을 요청하는 경우 국회의장이 그 의안에 대하여 의무적으로 심사기간을 지정하도록 규정하지 아니한 입법부작위(이하 ‘이 사건 입법부작위’)가 위헌이 되면, 이 사건 심사기간 지정 거부행위가 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하거나 침해할 위험성이 있는지 본다. 이 사건 입법부작위는 입법자가 재적의원 과반수의 요구에 의해 위원회의 심사를 배제할 수 있는 비상입법절차와 관련하여 아무런 입법을 하지 않음으로써 입법의 공백이 발생한 ‘진정입법부작위’에 해당한다. 따라서 이 사건 입법부작위의 위헌 여부와 국회법 제85조 제1항은 아무런 관련이 없고, 그 위헌 여부가 이 사건 심사기간 지정 거부행위에 어떠한 영향도 미칠 수 없다. 나아가 헌법실현에 관한 1차적 형성권을 갖고 있는 정치적？민주적 기관인 국회와의 관계에서 헌법재판소가 가지는 기능적 한계에 비추어 보더라도, 헌법재판소가 근거규범도 아닌 이 사건 입법부작위의 위헌 여부에 대한 심사에까지 나아가는 것은 부적절하므로 그 심사를 최대한 자제하여 의사절차에 관한 국회의 자율성을 존중하는 것이 바람직하다. 만일 이 사건 입법부작위의 위헌 여부를 선결문제로 판단하더라도, 헌법의 명문규정이나 해석상 국회 재적의원 과반수의 요구가 있는 경우 국회의장이 심사기간을 지정하고 본회의에 부의해야 한다는 의무는 도출되지 않으므로, 국회법 제85조 제1항에서 이러한 내용을 규정하지 않은 것이 다수결의 원리, 나아가 의회민주주의에 반한다고도 볼 수 없다.

이와 같이 이 사건 심사기간 지정 거부행위는 국회의원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하거나 침해할 위험성이 없다. 나아가 그 근거조항인 국회법 제85조 제1항 제3호나 국회 재적의원 과반수가 의안에 대하여 심사기간 지정을 요청하는 경우 국회의장이 그 의안에 대하여 의무적으로 심사기간을 지정하도록 규정하지 아니한 입법부작위의 위헌성을 이유로 이 사건 심사기간 지정 거부행위가 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해할 가능성 또한 인정되지 아니한다. 따라서 이 사건 심사기간 지정 거부행위에 대한 심판청구는 부적법하다.

【2인 재판관의 이 사건 심사기간 지정 거부행위에 대한 별개의견 및 기각의견의 요지】

1. 적법요건에 관한 판단

이 사건 제2 심사기간 지정 거부행위는 재적 국회의원 과반수가 넘는 157명 중 일부인 청구인들이 본회의에서 법률안 심의？표결권을 행사할 기회 자체를 근원적으로 박탈하므로, 청구인들의 법률안 심의？표결권이 침해될 개연성이 명백히 인정된다. 법률안이 심사기간 지정을 거쳐 본회의에 부의되기만 하면 재적 국회의원 과반수를 초과하는 157명이 본회의에서 의결도 할 수 있기 때문이다. 다만, 이 사건 제1 심사기간 지정 거부행위는 국회 재적의원 과반수에 미치지 못하는 국회의원 146명의 심사기간 지정 및 본회의 부의 요청에 대한 거부행위여서, 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하거나 침해할 개연성이 없다.

2. 이 사건 제2 심사기간 지정 거부행위에 대한 본안에 관한 판단

이 사건 제2 심사기간 지정 거부행위의 근거 법률인 국회법 제85조 제1항은 국회의 고유한 자치적 입법권 영역이자 자율권이 최대한 보장되어야 하는 영역에 속하는 것이므로, 직권상정제도를 어떤 요건 하에서 어떤 방식으로 도입할 것인지에 관하여는 입법자에게 광범위한 입법재량이 인정된다. 위원회 중심주의 하에서, 상임위원회의 심사는 법률을 제정하는 데 있어서 매우 중요한 과정이라 할 수 있으므로, 피청구인 국회의장이 위원회의 심사를 마치지 아니한 안건을 바로 본회의에 회부하는 직권상정제도는 매우 예외적이고 비상적인 입법절차로 볼 수밖에 없다. 나아가 일반정족수는 다수결의 원리를 실현하는 국회의 의결방식 중 하나에 불과하고, 그 자체가 헌법상의 원칙이나 원리라고 볼 수는 없으므로, 국회가 자신의 의사절차에 관한 제도를 스스로 입안하면서 가중다수결과 일반다수결 중 어느 것을 선택할 것인지는 국회의 자율영역에 속한다. 더욱이 입법교착은 사실영역의 문제일 뿐 규범영역의 문제가 아니므로, 국회법 제85조 제1항으로 인하여 위원회에서의 입법교착이 해결될 수 없다고 단정할 수도 없다. 따라서 국회법 제85조 제1항을 두고 국회가 국회 자율권의 한계를 벗어나 현저히 입법재량권을 일탈·남용하여 다수결의 원리 내지 의회민주주의 원리에 위배되어 헌법에 위반된다고 볼 수 없다. 국회법 제85조 제1항을 준수한 이 사건 제2 심사기간 지정 거부행위는 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하지 않으므로 이를 기각하여야 한다.

【2인 재판관의 이 사건 심사기간 지정 거부행위에 대한 기각 및 인용의견의 요지】

1. 이 사건 심사기간 지정 거부행위에 대한 권한쟁의심판청구의 적법 여부

이 사건 심사기간 지정 거부행위로 인하여 자신들이 심사기간 지정을 요구한 법률안들의 본회의 부의·상정이 불가능하게 됨으로써 국회의원인 청구인들은 본회의에서 그 법률안들에 대한 심의·표결권을 행사함에 있어 중대한 지장이 초래되었다고 봄이 상당하므로, 이로써 청구인들의 권한이 침해될 가능성이 있다.

2. 이 사건 심사기간 지정 거부행위로 인한 청구인들의 권한침해 여부

국회에서 의안에 대한 최종 결정은 국회의 위원회가 아니라 본회의가 하여야 한다는 우리 헌법상의 본회의 결정주의 원칙상 위원회 단계에서 교착상태에 빠진 안건은 본회의에서 요구하면 본회의에 부의·상정됨으로써 그 안건에 대한 최종적인 결정권을 본회의가 가져야 하고, 국회의 구성원으로서 국회의원이 갖는 심의·표결권 역시 본회의를 통하여 최종적으로 행사될 수 있어야 하며, 헌법 또는 법률에 특별한 규정이 없는 한 재적의원 과반수의 국회의원은 모든 안건을 본회의에서 의결할 수 있는 점 등을 종합해 보면, 위원회 단계에서 교착상태에 빠진 쟁점안건에 대하여 적어도 국회 본회의에서 의결도 할 수 있는 재적의원 과반수가 당해 안건의 본회의 부의·상정을 요구하면 의무적으로 본회의에 부의·상정하여 전체 국회의원이 당해 안건에 대하여 심의·표결하도록 하는 비상처리절차가 마련되어야 한다. 그럼에도 불구하고 국회법 제85조 제1항이 위원회 단계에서 교착상태에 빠진 쟁점안건에 대하여 재적의원 과반수가 심사기간 지정요구를 하는 경우 국회의장이 의무적으로 심사기간을 지정하도록 하는 내용의 규정을 마련하지 아니한 것은 헌법 제49조에 의한 국회 의사결정방식으로서의 다수결원리와 헌법상의 본회의 결정주의에 위반되고, 나아가 국민주권주의와 대의민주주의 및 의회민주주의 원리에도 위반된다.

이 사건 제1 심사기간 지정 거부행위는 국회 재적의원 과반수에 미치지 못하는 청구인들을 포함한 국회의원 146명의 심사기간 지정 요청에 대한 것이므로, 위 거부행위로 인하여 국회의원인 청구인들의 법률안에 대한 심의·표결권이 침해되었다고 볼 수 없으므로 그에 대한 심판청구는 이유 없어 이를 기각하고, 이 사건 제2 심사기간 지정 거부행위는 국회 재적의원 과반수에 의한 심사기간 지정 요구임에도 불구하고 피청구인 국회의장이 위헌인 국회법 제85조 제1항에 기하여 이를 거부한 것이어서 헌법에 위반되고, 그 결과 청구인들의 법률안 심의·표결권이 침해되었음이 분명하므로, 그에 대한 심판청구는 이유 있어 이를 인용한다.

3. 국회법 제85조 제1항에 대한 헌법불합치결정

국회법 제85조 제1항에 대하여 헌법재판소가 단순위헌결정을 함으로써 그 효력을 즉시 상실하게 하는 경우에는 법적 공백이 발생하게 되므로, 헌법불합치결정을 선고하되 개선입법이 이루어질 때까지 위 법률조항의 계속적용을 명하는 것이 바람직하다.