언론인 선거운동 금지 사건

<헌재 2016. 6. 30. 2013헌가1 공직선거법 제60조 제1항 제5호 위헌제청>

【사건의 배경】

(1) 제청신청인들은 언론인으로서 선거운동을 할 수 없음에도, 수차례에 걸쳐 선거운동을 하였다는 이유로 기소되었다.

(2) 제청신청인들은 위 재판 계속 중 언론인의 선거운동을 금지하는 구 공직선거법 제60조 제1항 제5호 중 제53조 제1항 제8호 부분이 위헌이라고 주장하며 위헌법률심판제청신청을 하였고, 제청법원은 이 사건 위헌법률심판을 제청하였다.

【심판대상조항】

이 사건 심판대상은 구 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되고, 2015. 12. 24. 법률 제13617호로 개정되기 전의 것) 제60조 제1항 제5호 중 ‘제53조 제1항 제8호에 해당하는 자’ 부분(이하 ‘금지조항’이라 한다), 제255조 제1항 제2호 가운데 제60조 제1항 제5호 중 ‘제53조 제1항 제8호에 해당하는 자’ 부분[이하 ‘처벌조항’이라 하고, 위 조항들을 합하여 ‘심판대상조항들’이라 하며, 구 공직선거법(2015. 12. 24. 법률 제13617호로 개정되기 전의 것)을 ‘법’이라 한다]이 헌법에 위반되는지 여부이다.

구 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되고, 2015. 12. 24. 법률 제13617호로 개정되기 전의 것)

제60조(선거운동을 할 수 없는 자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 선거운동을 할 수 없다. 다만, 제1호에 해당하는 사람이 예비후보자·후보자의 배우자인 경우와 제4호부터 제8호까지의 규정에 해당하는 사람이 예비후보자·후보자의 배우자이거나 후보자의 직계존비속인 경우에는 그러하지 아니하다.

5. 제53조(공무원 등의 입후보) 제1항 제2호 내지 제8호에 해당하는 자(제4호 내지 제6호의 경우에는 그 상근직원을 포함한다)

제255조(부정선거운동죄) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 3년 이하의 징역 또는 600만 원 이하의 벌금에 처한다.

2. 제60조(선거운동을 할 수 없는 자) 제1항의 규정에 위반하여 선거운동을 하거나 하게 한 자 또는 같은 조 제2항이나 제205조(선거운동기구의 설치 및 선거사무관계자의 선임에 관한 특례) 제4항의 규정에 위반하여 선거사무장 등으로 되거나 되게 한 자

[관련조항]

구 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되고, 2015. 12. 24. 법률 제13617호로 개정되기 전의 것)

제53조(공무원 등의 입후보) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람으로서 후보자가 되려는 사람은 선거일 전 90일까지 그 직을 그만두어야 한다. 다만, 대통령선거와 국회의원선거에 있어서 국회의원이 그 직을 가지고 입후보하는 경우와 지방의회의원선거와 지방자치단체의 장의 선거에 있어서 당해 지방자치단체의 의회의원이나 장이 그 직을 가지고 입후보하는 경우에는 그러하지 아니하다.

8. 대통령령으로 정하는 언론인

구 공직선거법 시행령(2010. 1. 27. 대통령령 제22003호로 개정되고, 2016. 3. 11. 대통령령 제27035호로 폐지되기 전의 것)

제4조(현직을 가지고 입후보할 수 없는 언론인의 범위) 법 제53조 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 언론인”이라 함은 다음 각 호의 1에 해당하는 언론인을 말한다.

1. 「신문 등의 진흥에 관한 법률」 제9조에 따라 등록한 신문 및 인터넷신문과 「잡지 등 정기간행물의 진흥에 관한 법률」 제15조에 따라 등록하거나 같은 법 제16조에 따라 신고한 정기간행물(분기별 1회 이상 발행하는 것으로 등록된 것만 해당한다) 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것을 제외한 신문, 인터넷신문 및 정기간행물을 발행·경영하는 자와 이에 상시 고용되어 편집·취재 또는 집필의 업무에 종사하는 자

가. 정당의 기관지와 「고등교육법」 제2조의 규정에 의한 대학, 산업대학, 교육대학, 전문대학, 원격대학, 기술대학 및 각종학교의 학보

나. 산업·경제·사회·과학·종교·교육·문화·체육 등 전문분야에 관한 순수한 학술 및 정보의 제공·교환을 목적으로 발행하는 것

다. 기업체가 소속원에게 그 동정 또는 공지사항을 알리거나 기업의 홍보 또는 제품의 소개를 위하여 발행하는 것

라. 법인·단체 등이 소속원에게 그 동정이나 공지사항을 알릴 목적으로 발행하는 것

마. 정치에 관한 보도·논평의 목적없이 발행하는 것

바. 기타 여론형성의 목적없이 발행하는 것

2. 「방송법」에 의한 방송사업(방송채널사용사업은 보도에 관한 전문편성을 행하는 방송채널사용사업에 한한다)을 경영하는 자와 이에 상시고용되어 편집·제작·취재·집필 또는 보도의 업무에 종사하는 자

【결정의 주요내용】

1. 포괄위임금지원칙 위반 여부

금지조항은 ‘대통령령으로 정하는 언론인’이라고만 하여 ‘언론인’이라는 단어 외에 대통령령에서 정할 내용의 한계를 설정하지 않았다. 관련조항들을 종합하여 보아도 방송, 신문, 뉴스통신 등과 같이 다양한 언론매체 중에서 어느 범위로 한정될지, 어떤 업무에 어느 정도 관여하는 자까지 언론인에 포함될 것인지 등을 예측하기 어렵다. 그러므로 금지조항은 포괄위임금지원칙을 위반한다.

2. 선거운동의 자유 침해 여부

심판대상조항들은 언론이 공직선거에 미치는 영향력과 언론인이 가져야 할 고도의 공익성과 사회적 책임성에 근거하여 언론인의 선거 개입 내지 편향된 영향력 행사를 금지하여, 궁극적으로 선거의 공정성？형평성을 확보하기 위한 것으로 목적의 정당성을 인정할 수 있다. 그리고 일정 범위의 언론인에 대하여 일괄적으로 선거운동을 금지하는 것은 위와 같은 목적 달성에 적합한 수단이다.

그러나 언론인의 선거 개입으로 인한 문제는 언론매체를 통한 활동의 측면에서 즉, 언론인으로서의 지위를 이용하거나 그 지위에 기초한 활동으로 인해 발생 가능한 것이므로, 언론매체를 이용하지 아니한 언론인 개인의 선거운동까지 전면적으로 금지할 필요는 없다. 심판대상조항들의 입법목적은, 일정 범위의 언론인을 대상으로 언론매체를 통한 활동의 측면에서 발생 가능한 문제점을 규제하는 것으로 충분히 달성될 수 있다. 그런데 인터넷신문을 포함한 언론매체가 대폭 증가하고, 시민이 언론에 적극 참여하는 것이 보편화된 오늘날 심판대상조항들에 해당하는 언론인의 범위는 지나치게 광범위하다. 또한, 법은 언론기관에 대하여 공정보도의무를 부과하고, 언론매체를 통한 활동의 측면에서 선거의 공정성을 해할 수 있는 행위에 대하여는 언론매체를 이용한 보도？논평, 언론 내부 구성원에 대한 행위, 외부의 특정후보자에 대한 행위 등 다양한 관점에서 이미 충분히 규제하고 있다. 따라서 심판대상조항들은 선거운동의 자유를 침해한다.

【2인 재판관 반대의견의 요지】

1. 포괄위임금지원칙 위반 여부

언론인이 소속되어 있는 언론기관은 기술의 발전에 따라 그 영역이 점차 확장되고 있고, 그곳에 종사하는 인적 범위 역시 다양하므로 위임의 필요성이 인정된다. 그리고 관련조항 및 법의 목적을 종합하면 대통령령에 규정될 언론인은 방송, 신문 등과 같은 언론기관이나 이와 유사한 매체에서 경영·관리·편집·집필·보도 등 선거의 여론 형성과 관련 있는 업무에 종사하는지 여부가 일응의 기준이 되어 그 범위가 구체화될 것임을 충분히 예측할 수 있다. 따라서 금지조항은 포괄위임금지원칙을 위반하지 아니한다.

2. 선거운동의 자유 침해 여부

심판대상조항들은 선거운동이 금지되는 언론인의 범위에 있어 필요최소한의 기준을 설정하고 있고, 인터넷신문에 종사하는 언론인이라고 하여 신문이나 방송 등에 종사하는 언론인보다 공익성 내지 사회적 책임성이 반드시 덜하다고는 볼 수 없다. 한편, 법상 언론기관의 공정보도의무에 관하여는 각 심의위원회의 심의 및 조치대상이 될 뿐 위반행위 자체를 처벌하는 조항이 존재하지 아니하여, 이와 같은 조치만으로 특히 인터넷 언론매체를 통한 선거운동을 억제할 수 있는 충분한 위하력이 있다고 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항들은 선거운동의 자유를 침해하지 아니한다.