비례대표국회의원선거 기탁금 등 사건

<헌재 2016. 12. 29. 2015헌마509등 공직선거법 제56조 제1항 제2호 등 위헌확인>

【사건의 배경】

(1) 2015헌마509 사건

심판청구 당시 청구인 ○○당은 2016. 4. 13. 실시된 제20대 국회의원선거에 소속당원들을 입후보시킬 예정이었던 정당이고, 나머지 청구인들은 제20대 지역구국회의원선거에 후보자등록을 할 예정이었다. 청구인들은 2015. 5. 15. 공직선거법 제56조 제1항 제2호 등의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

(2) 2015헌마1160 사건

심판청구 당시 청구인들은 제20대 비례대표국회의원선거에서 ○○당 후보로 추천된 사람들로서, 2015. 12. 14. 공직선거법 제56조 제1항 제2호 등의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

【심판대상조항】

이 사건 심판의 대상은 ① 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제56조 제1항 제2호(이하 ‘기탁금조항’이라 하고, 그 중 ‘지역구국회의원선거’에 관한 부분은 ‘지역구 기탁금조항’, ‘비례대표국회의원선거’에 관한 부분은 ‘비례대표 기탁금조항’이라 한다), ② 같은 법 제57조 제1항 제1호 ‘지역구국회의원선거’에 관한 부분 중 가목 가운데 ‘유효투표총수의 100분의 15 이상을 득표한 경우’에 관한 부분 및 나목(이하 ‘지역구 기탁금반환조항’이라 한다), ③ 같은 법 제79조 제1항 중 ‘비례대표국회의원후보자’에 관한 부분(이하 ‘연설 등 금지조항’이라 한다), ④ 같은 법 제93조 제1항 본문 중 ‘문서’ 및 ‘인쇄물’에 관한 부분(이하 ‘문서·인쇄물금지조항’이라 한다) 및 ⑤ 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제106조 제1항·제3항(이하 두 항을 합하여 ‘호별방문금지조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항의 내용은 다음과 같다.

공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것)제56조(기탁금) ① 후보자등록을 신청하는 자는 등록신청 시에 후보자 1명마다 다음 각 호의 기탁금을 중앙선거관리위원회규칙으로 정하는 바에 따라 관할선거구선거관리위원회에 납부하여야 한다. (후문 생략)

2. 국회의원선거는 1천500만 원

제57조(기탁금의 반환 등) ① 관할선거구선거관리위원회는 다음 각 호의 구분에 따른 금액을 선거일 후 30일 이내에 기탁자에게 반환한다. 이 경우 반환하지 아니하는 기탁금은 국가 또는 지방자치단체에 귀속한다.

1. 대통령선거, 지역구국회의원선거, 지역구지방의회의원선거 및 지방자치단체의 장 선거

가. 후보자가 당선되거나 사망한 경우와 유효투표총수의 100분의 15 이상을 득표한 경우에는 기탁금 전액

나. 후보자가 유효투표총수의 100분의 10 이상 100분의 15 미만을 득표한 경우에는 기탁금의 100분의 50에 해당하는 금액

제79조(공개장소에서의 연설·대담) ① 후보자(비례대표국회의원후보자 및 비례대표지방의회의원후보자는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)는 선거운동기간 중에 소속정당의 정강·정책이나 후보자의 정견, 그 밖에 필요한 사항을 홍보하기 위하여 공개장소에서의 연설·대담을 할 수 있다.

제93조(탈법방법에 의한 문서·도화의 배부·게시 등 금지) ① 누구든지 선거일 전 180일(보궐선거 등에 있어서는 그 선거의 실시사유가 확정된 때)부터 선거일까지 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 이 법의 규정에 의하지 아니하고는 정당(창당준비위원회와 정당의 정강·정책을 포함한다. 이하 이 조에서 같다) 또는 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 지지·추천하거나 반대하는 내용이 포함되어 있거나 정당의 명칭 또는 후보자의 성명을 나타내는 광고, 인사장, 벽보, 사진, 문서·도화, 인쇄물이나 녹음·녹화테이프 그 밖에 이와 유사한 것을 배부·첩부·살포·상영 또는 게시할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 그러하지 아니하다.

1. 선거운동기간 중 후보자, 제60조의3 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람(같은 항 제2호의 경우 선거연락소장을 포함하며, 이 경우 “예비후보자”는 “후보자”로 본다)이 제60조의3 제1항 제2호에 따른 후보자의 명함을 직접 주는 행위

2. 선거기간이 아닌 때에 행하는 정당법 제37조 제2항에 따른 통상적인 정당활동

공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것)

제106조(호별방문의 제한) ① 누구든지 선거운동을 위하여 또는 선거기간 중 입당의 권유를 위하여 호별로 방문할 수 없다.

③ 누구든지 선거기간 중 공개장소에서의 연설·대담의 통지를 위하여 호별로 방문할 수 없다.

【결정의 주요내용】

1. 지역구 기탁금조항 및 지역구 기탁금반환조항

위 조항들은 선거의 신뢰성 및 후보자의 진지성을 담보하고, 선거과정에서 발생한 불법행위에 대한 과태료 등을 사전 확보하기 위한 것으로서, 그 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다. 대의민주주의에서 선거의 기능과 기탁금제도의 목적, 우리의 정치문화와 선거풍토에서의 현실적 필요성, 선거구당 후보자 수의 변동추이, 근로자 월평균 소득 등에 비추어 보면, 기탁금제도보다 덜 침해적인 수단을 상정하기 어렵고, 그 금액이 지나치게 과다하다고 할 수 없으며, 그 반환 요건 또한 불가피한 수단으로서 최소한의 제한에 해당한다. 따라서 위 조항들은 공무담임권을 침해하지 아니한다.

2. 비례대표 기탁금조항

비례대표 기탁금조항은 정당이 진지하게 숙고하지 아니한 채 비례대표국회의원후보자를 무분별하게 추천함으로 인한 선거관리업무 및 비용의 증가를 방지하고, 선거과정에서 발생하는 불법행위에 대한 과태료 및 행정대집행비용을 사전 확보하고자 하는 것으로서, 그 입법목적이 정당하고, 기탁금 요건을 마련하는 것은 그 입법목적을 달성하기 위한 적합한 수단에 해당된다.

비례대표 기탁금조항이 정하고 있는 기탁금액이 입법목적을 달성하는 데 필요한 최소한의 제한인지 여부를 살펴보면, 먼저, 정당에 대한 선거로서의 성격을 가지는 비례대표국회의원선거는 인물에 대한 선거로서의 성격을 가지는 지역구국회의원선거와 근본적으로 그 성격이 다르고, 공직선거법상 허용된 선거운동을 통하여 선거의 혼탁이나 과열을 초래할 여지가 지역구국회의원선거보다 훨씬 적다고 볼 수 있음에도 비례대표 기탁금조항은 지역구국회의원선거에서의 기탁금과 동일한 고액의 기탁금을 설정하고 있다. 다음으로, 과태료 및 행정대집행비용의 사전 확보 입법목적과 관련하여 제17대부터 제19대까지의 비례대표국회의원선거에서 실제 정당에게 부과된 전체 과태료 및 행정대집행비용의 액수는 후보자 1명에 할당된 기탁금 액수인 1천500만 원에도 현저히 미치지 못하고 있다. 또한 비례대표제는 거대정당에게 일방적으로 유리하고 다양해진 국민의 목소리를 제대로 대표하지 못하여 사표를 양산하는 다수대표제의 단점을 보완하기 위하여 도입된 것으로, 고액의 기탁금액은 기탁금 반환 요건과 결합하여 사실상 기탁금 전액을 반환받을 가능성이 큰 정당에게는 아무런 제약으로도 작용하지 않는 반면, 기탁금을 반환받지 못할 가능성이 큰 신생정당이나 소수정당에게는 선거에의 참여, 나아가 정당의 후보자 추천을 함에 있어 상당한 부담감으로 작용하게 된다. 따라서 후보자 1명마다 1천500만 원이라는 기탁금액은 위 입법목적을 달성하는 데 필요한 최소한의 액수라고 할 수 없으므로 비례대표 기탁금조항은 침해의 최소성 원칙에 위반된다.

비례대표 기탁금조항을 통하여 달성하고자 하는, 정당의 후보자 추천에 있어서의 진지성, 선거과정에서 발생한 불법행위에 대한 과태료 및 행정대집행비용의 사전 확보 등의 공익에 비하여 비례대표 기탁금조항으로 인하여 비례대표국회의원후보자나 이를 추천하는 정당이 받게 되는 공무담임권 및 정당활동의 자유에 대한 제한의 불이익이 매우 크므로, 비례대표 기탁금조항은 법익의 균형성 원칙에도 위반된다.

따라서 비례대표 기탁금조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 공무담임권 등을 침해한다.

3. 연설 등 금지조항

가. 4인 재판관의 합헌의견

헌법재판소는 2006. 7. 27. 2004헌마27 결정 및 2013. 10. 24. 2012헌마311 결정에서 비례대표국회의원후보자가 공개장소에서 연설·대담하는 것을 허용하지 아니한 것이 헌법에 위반되지 아니한다고 판단한 바 있고, 위 선례를 변경할 만한 사정변경이 인정되지 아니하므로, 위 선례의 태도는 이 사건에서도 타당하다. 따라서 연설 등 금지조항은 과잉금지원칙을 위반하여 선거운동의 자유 등을 침해하지 아니한다.

나. 5인 재판관의 위헌의견

비례대표국회의원선거에서는 기본적으로 정당이 선거운동의 주체가 되어 선거공보의 작성, 방송시설을 이용한 방송연설, 신문광고, 인터넷광고 등을 할 수 있다. 그러나 여기에 할당된 지면이나 참여인원, 횟수, 시간적 범위 등이 법으로 엄격히 제한되고 있고 광고 등 수단은 고액의 비용을 요하므로, 지지율이 낮거나 재정상태가 상대적으로 열악한 신생정당이나 소수정당은 이러한 방법들을 사실상 활용하기 어려워진다. 이에 정당의 규모나 인지도에 관계없이 유권자를 접하고 선거운동을 할 수 있는 수단이 필요하다.

비례대표국회의원후보자 개인에게 공개장소에서의 연설·대담을 통한 선거운동을 허용할 경우 선거운동 과열의 우려는 지역구마다 연설할 수 있는 후보자의 수를 1인으로 제한하여 등록하도록 하는 등으로 연설·대담의 방식 및 조건을 제한함으로써 상당 부분 해소할 수 있다. 그럼에도 불구하고 연설 등 금지조항은 비례대표국회의원후보자의 연설·대담 기회 자체를 전면적으로 박탈하고 있으므로 침해의 최소성 원칙에 위반된다.

연설 등 금지조항에 의해 제한되는 선거운동의 자유 및 정당활동의 자유의 정도는 대의제 민주주의 체제에서 선거가 차지하는 비중에 비추어 그 제한을 통하여 달성하고자 하는 사회적 비용의 절감이나 선거의 공정성 확보라는 공익보다 훨씬 크다 할 것이므로, 연설 등 금지조항은 법익의 균형성 원칙에도 위반된다.

따라서 연설 등 금지조항은 과잉금지원칙을 위반하여 선거운동의 자유 등을 침해한다.

4. 문서·인쇄물금지조항

위 조항에 대해서는 2014. 4. 24. 2011헌바17등 결정에서 과잉금지원칙을 위반하지 아니하여 선거운동의 자유 내지 정치적 표현의 자유 등을 침해하지 않는다고 판단한 바 있고, 위 선례를 변경할 만한 사정변경이 인정되지 아니하므로, 선례의 태도는 이 사건에서도 타당하다.

5. 호별방문금지조항

호별방문금지조항은 선거의 공정 및 유권자의 사생활의 평온을 확보하기 위한 것으로서 그 입법목적이 정당하고, 적합한 수단에 해당한다. 불법선거, 금권선거 등이 잔존하는 우리의 선거역사 및 정치현실, 호별방문이라는 방법 자체에 내재하는 선거 공정 등을 깨뜨릴 가능성, 호별방문에 의한 선거운동 외에도 각 선거의 특성에 적합한 다른 선거운동방법이 존재하는 점, 일반인의 자유로운 출입이 가능하여 다수인이 왕래하는 공개된 장소까지 방문할 수 없는 것은 아니라는 점 등을 고려할 때 호별방문을 금지하는 것이 지나친 제한이라 할 수 없으므로, 호별방문금지조항은 침해의 최소성 원칙에 위반되지 아니한다. 호별방문금지조항으로 인하여 제한되는 기본권 제한의 정도가 호별방문금지조항을 통해 달성하고자 하는 선거의 공정과 사생활의 평온이라는 공익에 비하여 크다고 할 수 없으므로, 호별방문금지조항은 법익의 균형성 원칙에도 위반되지 아니한다.

【비례대표 기탁금조항에 대한 3인 재판관 위헌의견의 요지】

선거제도에서 기탁금 요건을 두는 입법목적은 선거의 종류나 성격, 선거운동방법, 입후보가능한 후보자의 수 및 그 제한가능성, 선거문화와 정치문화의 풍토 등에 따라 달리 파악될 수 있다. 연혁적으로 비례대표 기탁금조항을 도입한 명시적인 입법취지는 발견되지 아니한다.

먼저, 오늘날 정당제 민주주의 아래에서의 정당의 기능 및 그 엄격한 설립절차와 등록요건 등에 비추어 볼 때 정당의 난립, 즉 정당의 선거 참여 자체를 방지한다는 목적은 입법목적으로 상정할 수 없다. 다음으로, 지역구국회의원선거의 경우 그 후보자 수가 무한정 늘어날 소지가 있으나, 비례대표국회의원선거의 경우 설립절차와 등록요건을 갖추어 국민의 정치적 의사형성에 참여하는 정당만이 후보자를 추천할 수 있고, 정당이 추천할 수 있는 후보자의 수도 의원정수(47명) 범위 내로 제한되므로, 지역구국회의원선거에서와 같이 후보자가 진지성과 성실성을 결여한 채 입후보할 우려는 사전에 차단된다. 또한 원칙적으로 정당이 주체가 되어 선거운동을 하게 되고, 후보자 개인이 할 수 있는 선거운동방법은 지역구국회의원선거에 비하여 상당히 제한되므로, 정당이 추천하는 후보자 수의 증가가 곧바로 선거운동 양상의 무분별한 과열 내지 혼탁을 초래할 것이라는 추측은 기우에 불과하다. 따라서 정당이 진지성을 결여한 채 후보자를 추천하는 것을 방지하여 선거관리업무나 비용이 증가하는 것을 방지한다는 비례대표 기탁금조항의 목적은 그 정당성을 상실한다. 나아가 행정공익적 목적은 아직 저지르지 않은 불법을 미리 가정한 것이고 순수한 행정상 공익에 불과하다. 선거과정에서 발생하는 절차적 위법은 사후적 규율이 가능할 뿐 아니라, 행정공익적 목적만으로 대의제 민주주의에서 정치적 의사형성과정에 참여하는 데 중핵이 되는 정당활동의 자유에 대한 중대한 제한을 정당화하기는 어렵다. 더욱이 기탁금 반환 요건을 충족하지 못하여 기탁금 전액이 국가에 귀속되는 정당의 경우 반환되는 기탁금에서 과태료 등이 공제될 수조차 없으므로 이러한 입법목적은 성립할 수 없다. 결국 비례대표 기탁금조항은 그 목적의 정당성이 인정되지 아니한다.

고액의 기탁금은 비례대표제의 취지에 반하여 소수세력의 정치에 대한 참여를 위축시키고 정당정치의 활성화에도 기여하지 못하게 되므로, 비례대표 기탁금조항은 수단의 적합성이 인정되지 않고, 법정의견과 같이 침해의 최소성, 법익의 균형성 역시 인정되지 아니한다. 이상을 종합하면, 비례대표 기탁금조항은 과잉금지원칙을 위반하여 공무담임권 등을 침해하므로 헌법에 위반된다.

【문서·인쇄물금지조항에 대한 3인 재판관 위헌의견의 요지】

문서·인쇄물금지조항은 선거일 전 180일부터 선거일까지의 기간 동안 후보자를 비롯한 모든 국민에 대하여 모든 종류의 문서, 인쇄물에 의한 표현을 일률적으로 금지함으로써 선거의 공정성을 해칠 우려가 없는 정치적 표현까지 모두 금지하므로 과잉금지원칙을 위반하여 선거운동 등 정치적 표현의 자유를 침해한다.

【호별방문조항에 대한 2인 재판관 위헌의견의 요지】

호별방문에 의한 선거운동은 별다른 준비물이나 자본의 투입 없이 가장 손쉽게 직접 유권자를 대면할 수 있는 방법에 해당하고, 이를 통해 다른 매체를 통한 정보의 습득보다 더 직관적이고 핵심적인 판단자료를 제공할 수 있다. 특히 농어촌과 같이 인구가 밀집해 있지 않고 고령층의 유권자가 거주하는 지역에서는 이러한 직접 방문에 의한 정보제공이 절실할 수 있으며, 정당의 인지도나 정치적 영향력에 관계없이 정당을 홍보할 수 있는 기회를 제공할 수 있다는 점에서도 호별방문에 의한 선거운동을 허용하는 것이 필요하다. 이로써 야기될 수 있는 선거 과열에 대한 우려는 호별방문을 할 수 있는 인적 범위를 제한하거나 호별방문을 원하는 호에 한해서만 실시하도록 함으로써 줄일 수 있으며, 불법침입이나 금품제공 등 불법선거운동에 대해서는 사후적으로 형법과 공직선거법에 의한 형사처벌, 자수자에 대한 필요적 감면, 선거범죄신고자의 보호와 그에 대한 포상금 지급 등의 방법을 통해 규제할 수 있다. 그럼에도 불구하고 호별방문금지조항은 호별방문에 의한 선거운동을 전면적으로 금지하고 있으므로 침해의 최소성 원칙에 위반된다.

호별방문금지조항으로 인하여 제한되는 선거운동의 자유 내지 정당활동의 자유는 그 금지를 통해 달성하고자 하는 선거의 공정 내지 사생활의 평온이라는 공익보다 훨씬 크다 할 것이므로, 호별방문금지조항은 법익의 균형성 원칙에도 위반된다.

따라서 호별방문금지조항은 과잉금지원칙을 위반하여 선거운동의 자유 등을 침해한다.