대형마트 영업 제한 사건

<헌재 2018. 6. 28. 2016헌바77, 78, 79(병합) 유통산업발전법 제12조의2 위헌소원>

【사건의 배경】

(1) 청구인들은 인천광역시 중구, 부천시, 청주시에서 유통산업발전법 상의 대형마트 또는 준대규모점포(이하 대형마트와 준대규모점포를 ‘대형마트 등’이라 한다)를 운영하는 법인이다.

(2) 인천광역시 중구청장, 부천시장, 청주시장은 각 유통산업발전법 제12조의2 및 관련 지방자치단체 조례에 따라 대형마트 등에 대하여 매월 둘째 주와 넷째 주 일요일을 의무휴업일로 지정하고, 인천광역시 중구청장은 오전 0시부터 오전 8시까지를, 부천시장과 청주시장은 각 오전 0시부터 오전 10시까지를 영업제한시간으로 정하는 처분을 하였다.

(3) 청구인들은 위 처분에 대하여 취소소송을 제기하고, 그 소송계속 중 유통산업발전법 제12조의2에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 위 신청은 기각되었고, 이에 청구인들은 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

【심판대상조항】

이 사건 심판대상은 유통산업발전법(2013. 1. 23. 법률 제11626호로 개정된 것) 제12조의2 제1항, 제2항, 제3항(이하 ‘이 사건 심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.

유통산업발전법(2013. 1. 23. 법률 제11626호로 개정된 것)

제12조의2(대규모점포 등에 대한 영업시간의 제한 등) ① 특별자치시장·시장·군수·구청장은 건전한 유통질서 확립, 근로자의 건강권 및 대규모점포등과 중소유통업의 상생발전(相生發展)을 위하여 필요하다고 인정하는 경우 대형마트(대규모점포에 개설된 점포로서 대형마트의 요건을 갖춘 점포를 포함한다)와 준대규모점포에 대하여 다음 각 호의 영업시간 제한을 명하거나 의무휴업일을 지정하여 의무휴업을 명할 수 있다. 다만, 연간 총매출액 중 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」에 따른 농수산물의 매출액 비중이 55퍼센트 이상인 대규모점포등으로서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 대규모점포등에 대하여는 그러하지 아니하다.

1. 영업시간 제한

2. 의무휴업일 지정

② 특별자치시장·시장·군수·구청장은 제1항 제1호에 따라 오전 0시부터 오전 10시까지의 범위에서 영업시간을 제한할 수 있다.

③ 특별자치시장·시장·군수·구청장은 제1항 제2호에 따라 매월 이틀을 의무휴업일로 지정하여야 한다. 이 경우 의무휴업일은 공휴일 중에서 지정하되, 이해당사자와 합의를 거쳐 공휴일이 아닌 날을 의무휴업일로 지정할 수 있다.

【결정의 주요내용】

1. 명확성원칙 위배 여부

심판대상조항의 입법경위와 입법취지, 입법목적, 관련규정의 체계 등을 종합적으로 고려하여 보면, 심판대상조항은 특별자치시장 등으로 하여금 영업규제의 필요에 따라 영업시간 제한과 의무휴업일 지정 중 한 가지 방법만을 사용하거나 두 가지 방법 모두를 사용할 수 있도록 하면서 의무휴업일을 지정할 경우에는 그 의무휴업일 수를 매월 이틀로 지정하도록 하고 있는 것으로 충분히 해석할 수 있고, 이는 건전한 상식과 통상적인 법 감정을 가진 일반인이라면 그 의미를 충분히 이해할 수 있다. 따라서 심판대상조항은 명확성원칙에 반하지 않는다.

2. 과잉금지원칙 위배 여부

건전한 유통질서를 확립하고, 대형마트 등과 중소유통업의 상생발전을 도모하며, 대형마트 등에 근무하는 근로자의 건강권을 보호하려는 심판대상조항의 입법목적은 정당하고, 대형마트 등의 영업시간 제한 및 의무휴업일 지정이라는 수단의 적합성도 인정된다. 대형마트 등과 중소유통업자들의 경쟁을 형식적 자유시장 논리에 따라 방임한다면 유통시장에서의 공정한 경쟁질서가 깨어지고, 다양한 경제주체 간의 견제와 균형을 통한 시장기능의 정상적 작동이 저해되며, 중소상인들이 생존 위협을 받는 등 경제영역에서의 사회정의가 훼손될 수 있으므로, 국가는 헌법 제119조 제2항에 따라 이에 대한 규제와 조정을 할 수 있다. 중소유통업자들의 쇠퇴가 가속화되고 있는 현재 상황에서는 장기적 지원정책의 효과가 나타나기 전에 중소유통업자가 시장에서 퇴출되거나 경쟁력의 회복이 매우 어렵게 될 것이므로, 대형마트 등의 영업을 직접 규제함으로써 중소유통업자들이 스스로 경쟁력을 확보할 수 있도록 하는 것이 필요하다는 입법자의 판단이 불합리하다고 볼 수 없다. 심판대상조항은 소비자의 이용 빈도가 비교적 낮은 심야시간 및 아침시간에 국한하여 영업시간을 제한하고, 의무휴업일 지정도 매월 이틀을 공휴일 중에서 지정하며, 특별자치시장 등에게 그 지역 유통시장의 구체적 사정을 고려하여 필요에 따라 영업제한 조치를 할 것인지와 그 방법을 정할 수 있도록 한다. 이러한 점을 종합하면 침해의 최소성도 인정된다. 심판대상조항에 따라 대형마트 등이 경제적 손실을 입고, 소비자가 불편을 겪게 될 수도 있으나, 이는 입법목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위에 그치고 있는 반면, 심판대상조항의 입법목적은 매우 중요하므로, 법익의 균형성도 충족한다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 직업수행의 자유를 침해하지 않는다.

3. 평등원칙 위배 여부

심판대상조항은 영업제한을 받는 대형마트 등과 그러한 제한을 받지 않는 다른 형태의 대규모점포들을 차별 취급하고 있으나, 이는 지역상권에 미치는 영향에 차이가 있음을 고려한 것으로 합리적 이유가 있다. 또, 심판대상조항은 대형마트 중에서 농수산물의 판매 비중이 55% 이상인 대형마트를 그렇지 않은 대형마트와 차별 취급하고 있으나, 이는 농수산물의 특성과 농어업에 대한 국가의 보호의무 등을 고려한 것으로서 합리적 이유가 있다. 따라서 심판대상조항은 평등원칙에 위배되지 않는다.

【재판관 조용호의 반대의견의 요지】

심판대상조항은 ‘경쟁’의 촉진이 아닌 ‘경쟁자’를 보호하기 위한 경제적 규제로서, 대형마트 등의 영업시간을 제한하고 의무휴업을 강제하는 것은 그 자체로 자유롭고 공정한 경쟁을 불가능하게 하고, 자유시장 경제질서의 근간을 흔드는 것이어서 적합한 수단으로 볼 수 없다. 전통시장 등의 경쟁력 회복과 자생력 제고를 위하여 국가는 이미 ‘전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법’을 통하여 전통시장 시설 현대화를 위한 공적 예산 투입, 전통시장에서의 소비에 대한 세제혜택, 각종 전통시장 및 지역전용 상품권의 발행 등 전통시장과 중소유통업자의 경쟁력 강화를 위한 지원과 전통시장 등에서의 소비를 유도하는 정책을 시행하고 있고, 이는 심판대상조항의 입법목적을 달성하기 위하여 덜 침해적이면서 훨씬 효과적인 방법이 될 수 있다. 근로자의 건강권을 위해서는 교대근무제나 근로시간 중 일정한 휴식의 보장 및 개별적인 정기휴가를 부여하는 등 근로기준법과 다른 근로관계 법령의 강화 또는 보다 근본적인 복지정책을 통하여 그 목적을 달성할 수 있다. 심판대상조항은 전통시장 등에 대한 다른 지원정책의 효과를 기다릴 시간적 여유가 없는 경우에 한하여 그 정당성이 인정될 수 있음에도 규제의 일몰제 내지 영업제한의 종기에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 않다. 이러한 점을 종합하면 심판대상조항은 침해의 최소성을 충족하지 못한다. 심판대상조항의 시행으로 대형마트 등에서 전통시장 등으로 매출이 이전되는 효과가 있음을 나타내는 유의미한 실증적인 조사결과는 보이지 않고, 대형마트 등에 대한 규제의 이득은 입법자의 의도와는 달리 편의점·복합쇼핑몰·온라인쇼핑 등이 보고 있다. 심판대상조항에 의한 영업규제는 대형마트 등 운영자의 직업수행의 자유를 상당 부분 제한하여 그들의 매출액 감소를 초래하고, 국내 유통업의 대외적 경쟁력을 약화시키며, 관련 납품 중소유통업체와 농어민·축산인, 입점상인은 물론 그들과 대형마트 등의 소비자들을 대상으로 하는 인근 소상공인의 소실 및 일자리 감소로 인한 피해도 막대할 뿐만 아니라 대형마트 등의 운영효율성 저하에 따른 비용 증가가 제품 판매가에 반영됨으로써 결국 소비자 물가를 상승시키고, 대형마트 등을 선호하는 소비자의 선택권에 중대한 영향을 미치며, 소비의 감소에 따른 세수의 감소까지 초래하는데, 이는 중대한 공익의 문제이다. 심판대상조항으로 달성할 수 있는 공익인 전통시장 등의 보호효과는 거의 없거나 있다고 하더라도 미미한 데 비하여 심판대상조항으로 인하여 제한·침해되는 공익은 월등하게 크다. 이러한 점을 종합하면 심판대상조항은 법익의 균형성에도 위배된다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 직업수행의 자유를 침해한다.