지방자치단체 사이의 해상경계 획정 사건

<헌재 2019. 4. 11. 2016헌라8, 2018헌라2(병합) 고창군과 부안군 간의 권한쟁의 등>

【사건의 배경】

1. 청구인 겸 피청구인 고창군(이하 ‘청구인’이라 함)과 피청구인 겸 청구인 부안군(이하 ‘피청구인’이라 함)은 모두 전라북도 내에서 서해안을 해안선으로 하여 남북으로 위치하고 있는 지방자치단체이다. 청구인과 피청구인 사이에 위치하고 있는 곰소만은 북쪽으로는 부안군과 접해 있고, 남쪽으로는 고창군과 접해 있으면서, 그 사이에 형성된 동서로 긴 만이다. 위도는 피청구인 관할 유인도이고, 죽도는 청구인 관할 유인도이다.

2. [2016헌라8] 정부는 2010. 11.경 서남해 해상에 해상풍력발전단지를 단계적으로 개발하는 종합추진계획을 발표하였고, 이에 따라 2012. 12. 7. (주)한국해상풍력이 설립되었다. 산업통상자원부장관은 2016. 3. 4. ‘서남해 해상풍력 실증단지 건설사업’을 위한 전원개발사업 실시계획 승인 고시를 하였는데, 이 고시에 첨부된 승인문에는 발전시설의 위치가 “부안군 소재 공유수면”으로 기재되어 있다. 이에 따라 피청구인은 [별지1] 도면 표시 해상풍력발전기의 위치를 포함하는 해역에 관하여 (주)한국해상풍력에게 2017. 1. 9.자, 2018. 1. 16.자, 2018. 6. 26.자로 각 공유수면 점용·사용료 부과처분을 하였다. 청구인은 피청구인의 위 각 공유수면 점용·사용료 부과처분으로 인하여 청구인의 자치권한이 침해되었다고 주장하면서 권한쟁의심판을 청구하였다.

3. [2018헌라2] 피청구인은, 곰소만 해역에 있는 [별지1] 도면 표시 어장에 대한 청구인의 2018. 8. 10.자 어업면허 처분으로 인하여 피청구인의 자치권한이 침해되었다고 주장하면서, 위 해역에 대한 관할권한의 확인 및 청구인의 어업면허 처분의 무효확인을 구하는 권한쟁의심판을 청구하였다.

※ [별지1] 도면

【결정의 주요내용】

1. 공유수면에 대한 지방자치단체의 관할구역 경계획정 원리

공유수면에 대한 지방자치단체의 관할구역 경계획정은 이에 관한 명시적인 법령상의 규정이 존재한다면 그에 따르고, 명시적인 법령상의 규정이 존재하지 않는다면 불문법상 해상경계에 따라야 한다. 그리고 이에 관한 불문법상 해상경계마저 존재하지 않는다면, 주민·구역·자치권을 구성요소로 하는 지방자치단체의 본질에 비추어 지방자치단체의 관할구역에 경계가 없는 부분이 있다는 것은 상정할 수 없으므로, 권한쟁의심판권을 가지고 있는 헌법재판소가 형평의 원칙에 따라 합리적이고 공평하게 해상경계선을 획정할 수밖에 없다.

2. 불문법상 해상경계의 성립 기준 및 쟁송해역에서 불문법상 해상경계의 성립을 부인한 사례

지방자치단체 사이의 불문법상 해상경계가 성립하기 위해서는 관계 지방자치단체·주민들 사이에 해상경계에 관한 일정한 관행이 존재하고, 그 해상경계에 관한 관행이 장기간 반복되어야 하며, 그 해상경계에 관한 관행을 법규범이라고 인식하는 관계 지방자치단체·주민들의 법적 확신이 있어야 한다. 그러나 기록에 의하면 쟁송해역이 청구인 또는 피청구인의 관할구역에 속한다는 점에 관한 양 지방자치단체·주민들 사이의 장기간 반복된 관행과 법적 확신이 존재한다고 볼 수 없으므로, 제출된 자료만으로는 쟁송해역에 불문법상 해상경계가 성립되어 있다고 볼 수 없다.

3. 쟁송해역에서 제반 사정을 종합적으로 고려하여 형평의 원칙에 따라 해상경계선을 획정한 사례

청구인과 피청구인 사이에 불문법상 해상경계가 존재하지 않으므로 헌법재판소로서는 형평의 원칙에 따라 합리적이고 공평하게 해상경계선을 획정할 수밖에 없다. 쟁송해역을 둘러싼 지리상의 자연적 조건, 관련 법령의 현황, 연혁적인 상황, 행정권한 행사 내용, 사무처리의 실상, 주민들의 사회·경제적 편익 등을 종합하여 보면, 가막도를 포함한 고창군과 부안군의 육지, 유인도인 죽도·대죽도·위도·식도·정금도·거륜도·상왕등도·하왕등도, 무인도인 소죽도·딴시름도·도제암도·임수도·소외치도·외치도·토끼섬·개섬·소리·소여·솔섬의 각 현행법상 해안선을 기점으로 한 등거리 중간선으로 획정하되, 곰소만 갯골 남쪽 갯벌에 해당하는 죽도 서쪽 공유수면은 간조 시 갯벌을 형성하여 청구인의 육지에만 연결되어 있을 뿐 피청구인의 육지와는 갯골로 분리되어 있어 청구인 소속 주민들에게 필요불가결한 생활터전이 되고 있으므로 등거리 중간선의 예외로서 청구인의 관할권한에 포함시키도록 획정함이 상당하다. 따라서 [별지1] 도면 표시 1 부터 477 사이의 각 점을 차례로 연결한 해상경계선의 아래쪽(남쪽)은 청구인의 관할권한에 속하고, 위 선의 위쪽(북쪽)은 피청구인의 관할권한에 속한다.

4. 청구인의 관할권한을 침해한 피청구인의 공유수면 점용·사용료 부과처분의 일부 무효를 확인한 사례

피청구인의 공유수면 점용·사용료 부과처분 중 위에서 본 청구인의 관할권한에 속하는 구역에 대해서 이루어진 부분은 권한 없는 자에 의하여 이루어진 것으로서 청구인의 지방자치권을 침해하므로 그 효력이 없다.

5. 피청구인의 관한권한을 침해하지 아니한 청구인의 어업면허 처분이 무효가 아님을 확인한 사례

청구인의 어업면허 처분은 청구인의 관할권한에 속하는 구역에 대해서 이루어졌으므로 권한 있는 자에 의하여 이루어진 것으로서 피청구인의 지방자치권을 침해하지 아니하므로 그 효력이 있다.

【1인 재판관 반대의견의 요지】

다수의견은 해상경계 획정에 있어 유인도는 고려하되, 무인도의 경우에는 지방자치단체가 중요 시설을 설치하여 이를 관리하고 있거나 해당 무인도가 간조시 육지와 연결된다는 등의 지리상의 자연적 조건상 특별한 사정이 있는 경우에 한하여 고려할 수 있다는 취지로 이해된다. 그러나 무인도의 경우 위와 같은 조건에 포함되지 않더라도 주민들의 삶과 밀접하게 관련이 있고 지방자치단체의 운영에 중요한 영향을 주는 경우가 충분히 있을 수 있는데, 이런 가능성을 해상경계 획정에서 배제하는 것은 부당하다. 특히 이 사건의 경우, 쌍여도는 임의적으로 중요 시설이 없는 무인도가 되었던 것이 아니라 공군 사격장으로 사용되면서 불가피하게 중요 시설 없는 무인도가 되었을 가능성이 있는바, 이를 해상경계 획정에 고려하지 않은 것은 비판의 여지가 있다. 이러한 점을 고려한다면 쟁송해역에 소재한 모든 무인도를 고려하여 해상경계를 획정해야 한다.