이동통신서비스 가입 본인확인 사건

<헌재 2019. 9. 26. 2017헌마1209 전기통신사업법 제32조의4 제2항 등 위헌확인>

【사건의 배경】

청구인 김●●과 추△△는 본인확인을 거치지 않고 휴대전화 통신계약을 체결하고자 하였으나 거부되었다. 청구인들은 본인확인을 거쳐야만 이동통신서비스에 가입할 수 있게 한 전기통신사업법 제32조의4 제2항, 제3항, 제4항 및 제32조의5가 익명으로 통신할 자유, 사생활의 비밀과 자유, 개인정보자기결정권을 침해한다고 주장하면서 2017. 11. 1. 헌법소원심판을 청구하였다.

【심판대상조항】

이 사건 심판대상은 전기통신사업법(2014. 10. 15. 법률 제12761호로 개정된 것) 제32조의4 제2항, 제3항 및 전기통신사업법 시행령(2015. 4. 14. 대통령령 제26191호로 개정된 것) 제37조의6 제1항, 제2항 제1호, 제3항, 제4항(이를 전부 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.

전기통신사업법(2014. 10. 15. 법률 제12761호로 개정된 것)

제32조의4(이동통신단말장치 부정이용 방지 등) ② 전기통신역무의 종류, 사업규모, 이용자 보호 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 전기통신사업자는 전기통신역무 제공에 관한 계약을 체결하는 경우(전기통신사업자를 대리하거나 위탁받아 전기통신역무의 제공을 계약하는 대리점과 위탁점을 통한 계약 체결을 포함한다) 계약 상대방의 동의를 받아 제32조의5 제1항에 따른 부정가입방지시스템 등을 이용하여 본인 여부를 확인하여야 하고, 본인이 아니거나 본인 여부 확인을 거부하는 경우 계약의 체결을 거부할 수 있다. 전기통신역무 제공의 양도, 그 밖에 이용자의 지위승계 등으로 인하여 이용자 본인의 변경이 있는 경우 해당 변경에 따라 전기통신역무를 제공받으려는 자에 대하여도 또한 같다.

③ 제2항에 따라 본인 확인을 하는 경우 전기통신사업자는 계약 상대방에게 주민등록증, 운전면허증 등 본인임을 확인할 수 있는 증서 및 서류의 제시를 요구할 수 있다.

전기통신사업법 시행령(2015. 4. 14. 대통령령 제26191호로 개정된 것)

제37조의6(계약 체결 시 본인확인) ① 법 제32조의4 제2항에서 “대통령령으로 정하는 전기통신사업자”란「이동통신단말장치 유통구조 개선에 관한 법률」제2조 제1호에 따른 이동통신서비스를 제공하는 전기통신사업자를 말한다.

② 제1항에 따른 전기통신사업자는 법 제32조의4 제3항 및 제4항에 따라 계약 상대방(법정대리인을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)이 제출하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 증서 및 서류를 통하여 계약 상대방이 본인임을 확인하여야 한다. 이 경우 정보통신망을 이용하여 계약을 체결하는 때에는「전자서명법」제2조 제3호에 따른 공인전자서명을 통한 확인으로 대체할 수 있다.

1. 개인: 주민등록증, 운전면허증, 장애인등록증, 국가유공자증, 독립유공자증, 5ㆍ18 민주유공자증 또는 대한민국 여권

③ 제1항에 따른 전기통신사업자는 법 제32조의5 제1항에 따른 부정가입방지시스템(이하 “부정가입방지시스템”이라 한다)을 이용하여 제2항 각 호의 증서 및 서류의 진위 여부를 확인하여야 한다.

④ 제1항에 따른 전기통신사업자는 제2항 및 제3항에도 불구하고 계약 상대방이 제2항 각 호의 증서 및 서류를 제출할 수 없거나 부정가입방지시스템으로 제2항 각 호의 증서 및 서류의 진위 여부를 확인할 수 없는 경우에는 제2항 각 호의 증서 및 서류에 준하는 것으로서 해당 전기통신사업자가 이용약관으로 정하는 증서 등을 통하여 계약 상대방이 본인임을 확인하여야 한다.

【결정의 주요내용】

1. 이 사건의 쟁점

심판대상조항은 이동통신서비스에 가입할 때 가입자가 본인의 진실된 이름과 개인정보를 제공하는지 여부의 확인, 즉 본인확인의 의무를 전기통신사업자에게 부과한다. 그 결과 익명으로 이동통신서비스에 가입하여 자신들의 신원을 밝히지 않은 채 통신하고자 하는 자들의 통신의 자유를 제한한다.

심판대상조항은 원칙적으로 주민등록번호가 기재된 신분증을 제시하는 방식으로 본인임을 확인하도록 규정하며, 가입자가 이러한 정보 제공에 동의하지 않으면 이동통신사는 계약 체결을 거부할 수 있다. 심판대상조항은 가입자의 개인정보에 대한 제공·이용 여부를 스스로 결정할 권리를 제한하고 있으므로, 개인정보자기결정권을 제한한다.

가입자의 인적사항이라는 정보는 통신의 내용？상황과 관계없는 ‘비 내용적 정보’이다. 본인확인을 거치는 휴대전화 통신계약 체결 단계에서는 아직 의사소통이 이루어지는 것이 아니다. 어느 전화번호의 가입자 인적 사항이 공개된다 하여 그것만으로는 개인 간의 의사소통의 존재 여부나 그 내용에 접근할 수는 없다. 따라서 심판대상조항은 통신의 자유를 제한하지만, 통신의 비밀은 제한하지 않는다.

결국 심판대상조항이 가입자의 개인정보를 제공해야만 휴대전화 통신계약을 체결할 수 있도록 한다는 측면에서 통신의 자유와, 개인정보의 수집 범위와 처리절차 측면에서 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부가 문제된다.

2. 통신의 자유 및 개인정보자기결정권 침해 여부

타인 또는 허무인의 이름을 사용한 휴대전화인 이른바 대포폰이 보이스피싱 등 범죄단의 범행도구로 이용되는 것을 막고, 개인정보를 도용하여 타인의 명의로 가입한 다음 휴대전화 소액결제나 서비스요금을 그 명의인에게 전가하는 등의 명의도용피해를 막고자 하는 입법목적은 정당하다. 이를 위하여 본인확인절차를 거치게 한 것은 적합한 수단이다.

가입자는 계약 체결 시에 자신의 주민등록번호를 제공해야 하지만 그 중 특히 뒷자리 중 성별을 지칭하는 숫자 외의 6자리는 일회적인 확인 후 폐기된다. 주민등록번호가 이동통신사에 보관되어 계속적으로 이용되는 것이 아니다. 가입자는 대면(오프라인)가입 대신 온라인 가입절차에서 공인인증서로 본인확인하는 방법을 택하여 주민등록번호의 직접 제공을 피할 수도 있다.

또한 가입자의 이름과 주소, 생년월일, 주민등록번호 등 개인정보 수집에 따른 유출피해 등 부작용을 방지하기 위해 ‘개인정보 보호법’과 ‘정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률’에서는 정보처리자가 갖추어야 할 개인정보의 기술적·관리적 보호조치 기준을 두고 그 준수 여부를 행정청이 점검하는 등 적절한 통제장치를 마련함으로써 개인정보자기결정권의 제한을 최소화하고 있다

심판대상조항에 의해서는 아직 의사소통이 이루어지지 않은 이동통신서비스 가입단계에서의 본인확인절차를 거치는 것이므로, 이동통신서비스 가입자가 누구인지 식별가능해진다고 하여도 곧바로 그가 누구와 언제, 얼마동안 통화하였는지 등의 정보를 파악할 수 있는 것은 아니다. 따라서 심판대상조항으로 인해 가입자가 개개의 통신내용과 이용 상황에 기한 처벌을 두려워하여 이동통신서비스 이용 여부 자체를 진지하게 고려하게 할 정도라고 할 수 없다.

개인정보자기결정권, 통신의 자유가 제한되는 불이익과 비교했을 때, 명의도용피해를 막고, 차명휴대전화의 생성을 억제하여 보이스피싱 등 범죄의 범행도구로 악용될 가능성을 방지함으로써 잠재적 범죄 피해 방지 및 통신망 질서 유지라는 더욱 중대한 공익의 달성효과가 인정된다.

따라서 심판대상조항은 청구인들의 개인정보자기결정권 및 통신의 자유를 침해하지 않는다.

3. 결론

그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니한다.

【2인 재판관 반대의견의 요지】

익명통신의 자유 및 개인정보자기결정권을 침해하여 위헌이라는 의견이다.

통신의 자유에는 실명으로 통신할 것인지 아니면 익명으로 통신할 것인지를 선택할 자유도 포함된다. 심판대상조항은 이동통신서비스를 이용하려면 반드시 사전에 본인 확인 절차를 거치도록 규정함으로써, 개인정보자기결정권 및 자신의 신원을 누구에게도 밝히지 아니한 채 이동통신서비스를 이용할 익명통신의 자유를 제한하고 있다.

익명휴대전화를 이용하는 자들이 언제나 범죄의 목적을 가지는 것은 아니다. 익명통신은 도덕적으로 중립적인 것이므로, 익명휴대전화를 금지하는 것 자체는 정당한 입법목적이 될 수 없다.

가입자는 이용하고자 하는 서비스를 제공받기 위해서 반드시 필요한 개인정보만을 제공하면 이동통신서비스를 이용할 수 있는 것이 이동통신서비스 이용계약의 원칙적인 모습이다. 그런데 심판대상조항은 정보통신망을 이용하여 계약을 체결하는 경우 외에는 모든 국민이 신분증에 포함된 개인정보를 제공해야만 이동통신서비스를 이용할 수 있도록 규정하고 있고, 그 개인정보에는 가장 보호의 필요성이 높은 주민등록번호까지 포함되어 있다. 이는 이동통신서비스를 이용하고자 하는 국민들의 개인정보자기결정권을 중대하게 제한하는 것이다.

통신정보 축적 및 이용자 식별의 가능성은 스스로 이동통신의 이용을 제한하는 위축효과를 발생시키기에 충분하다. 익명통신은 이용자가 통신의 비밀과 자유를 보호하기 위하여 취할 수 있는 소수의 수단들 중 하나로서 중요한 의미를 갖는다. 그럼에도 불구하고 심판대상조항은 익명으로 이동통신서비스를 이용할 가능성을 완전히 배제하고 있으므로, 익명통신의 자유에 대한 제한 역시 매우 중대하다.

심판대상조항은 신분증을 이용하지 않는 본인 확인이나 자신의 명의로 이동통신서비스 이용계약이 체결되는 것을 사전에 제한하는 서비스, 각각의 범죄에 적합한 다른 예방 수단과 같은 대체수단이 존재함에도 불구하고, 이용자의 추적이 가능한 통신을 이용할 것을 강제함으로써 모든 국민을 잠재적인 범죄자와 같이 취급하고 있으므로 침해의 최소성에 반한다.

심판대상조항이 명의도용피해와 범죄 예방에 기여하는 정도는 익명통신을 범죄에 악용하는 극히 예외적인 경우를 이유로 대다수의 무고한 국민들의 기본권을 광범위하게 제한하는 것을 정당화할 수 있을 정도로 중대하다고 볼 수 없다. 심판대상조항은 법익의 균형성 역시 인정되지 않는다.

심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 개인정보자기결정권 및 익명통신의 자유를 침해한다. 따라서 심판대상조항은 헌법에 위반된다.