교원의 공직선거 및 교육감선거 입후보 시 사직의무 및 선거운동금지 사건

<헌재 2019. 11. 28. 2018헌마222 공직선거법 제60조 제1항 제4호 위헌확인>

【사건의 배경】

청구인들은 공립 또는 사립 초·중등학교에 교사로 재직 중인 자들로, 2018. 6. 13. 실시 예정이던 제7회 전국동시지방선거에 입후보하거나 자유롭게 선거운동을 하고자 하였다. 그런데 공직선거법 제53조 제1항 제1호, 제7호, 제60조 제1항 제4호, 제5호, ‘지방교육자치에 관한 법률’ 제47조 제1항 등에 의하면 교원이 선거일 전 90일까지 그 직을 그만두지 않을 경우 공직선거와 교육감선거에 입후보 할 수 없음은 물론 일반 유권자로서 선거운동도 할 수 없다.

이에 청구인들은 위 조항들이 교원의 공무담임권과 정치적 표현의 자유 및 평등권 등을 침해한다고 주장하며, 2018. 2. 28. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

【심판대상조항】

이 사건 심판대상은 ① 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제53조 제1항 제1호 본문의 ‘국가공무원법 제2조에 규정된 국가공무원’ 중 ‘교육공무원’에 관한 부분 및 제53조 제1항 제7호, ‘지방교육자치에 관한 법률’(2016. 12. 13. 법률 제14372호로 개정된 것) 제47조 제1항 본문 가운데 ‘공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제53조 제1항 제1호 본문’의 ‘국가공무원법 제2조에 규정된 국가공무원’ 중 ‘교육공무원’에 관한 부분 및 ‘제53조 제1항 제7호’에 관한 부분(이하 합하여 ‘입후보자 사직조항’이라 한다), ② 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제60조 제1항 제4호 본문의 ‘국가공무원법 제2조에 규정된 국가공무원’ 중 ‘교육공무원’에 관한 부분, ‘지방교육자치에 관한 법률’(2010. 2. 26. 법률 제10046호로 개정된 것) 제49조 제1항 전문 가운데 ‘공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제60조 제1항 제4호 본문’의 ‘국가공무원법 제2조에 규정된 국가공무원’ 중 ‘교육공무원’에 대하여 시·도지사 선거에 관한 규정을 준용하는 부분(이하 합하여 ‘교육공무원 선거운동 금지조항’이라 한다), ③ 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제60조 제1항 제5호 중 ‘제53조 제1항 제7호’에 관한 부분, ‘지방교육자치에 관한 법률’(2010. 2. 26. 법률 제10046호로 개정된 것, 이하 개정연혁을 불문하고 ‘교육자치법’이라 한다) 제49조 제1항 전문의 ‘공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제60조 제1항 제5호’ 중 ‘제53조 제1항 제7호에 해당하는 자’에 대하여 시·도지사 선거에 관한 규정을 준용하는 부분(이하 합하여 ‘사립교원 선거운동 금지조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이고, 그 내용은 다음과 같다.

공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것)

제53조(공무원 등의 입후보) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람으로서 후보자가 되려는 사람은 선거일 전 90일까지 그 직을 그만두어야 한다. 다만, 대통령선거와 국회의원선거에 있어서 국회의원이 그 직을 가지고 입후보하는 경우와 지방의회의원선거와 지방자치단체의 장의 선거에 있어서 당해 지방자치단체의 의회의원이나 장이 그 직을 가지고 입후보하는 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 「국가공무원법」 제2조(공무원의 구분)에 규정된 국가공무원과 「지방공무원법」 제2조(공무원의 구분)에 규정된 지방공무원. (단서 생략)

7. 「정당법」 제22조 제1항 제2호의 규정에 의하여 정당의 당원이 될 수 없는 사립학교교원

제60조(선거운동을 할 수 없는 자) ①다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 선거운동을 할 수 없다. 다만, 제1호에 해당하는 사람이 예비후보자·후보자의 배우자인 경우와 제4호부터 제8호까지의 규정에 해당하는 사람이 예비후보자·후보자의 배우자이거나 후보자의 직계존비속인 경우에는 그러하지 아니하다.

4. 「국가공무원법」 제2조(공무원의 구분)에 규정된 국가공무원과 「지방공무원법」 제2조(공무원의 구분)에 규정된 지방공무원. (단서 생략)

5. 제53조(공무원 등의 입후보) 제1항 제2호 내지 제8호에 해당하는 자(제4호 내지 제6호의 경우에는 그 상근직원을 포함한다)

지방교육자치에 관한 법률(2016. 12. 13. 법률 제14372호로 개정된 것)

제47조(공무원 등의 입후보) ① 「공직선거법」 제53조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람 중 후보자가 되려는 사람은 선거일 전 90일(제49조 제1항에서 준용되는 「공직선거법」 제35조 제4항의 보궐선거등의 경우에는 후보자등록신청 전을 말한다)까지 그 직을 그만두어야 한다. (단서 생략)

지방교육자치에 관한 법률(2010. 2. 26. 법률 제10046호로 개정된 것)

제49조(「공직선거법」의 준용) ① 교육감선거에 관하여 이 법에서 규정한 사항을 제외하고는 「공직선거법」 ……, 제58조부터 제60조까지, …… 중 시ㆍ도지사 및 시ㆍ도지사선거에 관한 규정을 준용한다.

【결정의 주요내용】

1. 사립교원 선거운동 금지조항에 대한 판단

사립교원에 해당하는 청구인들은 교원으로 채용된 이후 2016. 4. 13. 제20대 국회의원선거일 무렵에는 위 조항의 적용을 받았고, 그로부터 1년이 경과하여 제기한 심판청구는 청구기간을 도과하여 부적법하다.

2. 입후보자 사직조항에 대한 판단

가. 과잉금지원칙 위배 여부

입후보자 사직조항은 교원으로 하여금 계속적으로 직무에 전념할 수 있도록 하기 위해 입후보 시 선거일 전 90일까지 그 직을 그만두도록 규정하고 있으므로, 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다.

학교가 정치의 장으로 변질되는 것을 막고 학생들의 수학권을 충실히 보장하기 위해서는 교원의 직무전념의무를 성실히 담보하고 학교가 정치로부터 자유로울 수 있는 제도의 마련이 필요하므로, 위와 같은 조치는 교원의 직무전념성 담보를 위하여 불가피하다. 입후보를 전제로 한 무급휴가나 일시휴직을 허용할 경우, 교육의 연속성이 저해될 뿐만 아니라, 학생들이 불안정한 교육환경에 방치됨에 따라 수학권을 효율적으로 보장받지 못할 우려가 있다.

공직선거법상 부정한 선거운동을 금지하는 여러 규정들만으로는 직무전념성 확보를 충분히 달성할 수 없고, 선거운동기간과 예비후보자등록일 등을 고려할 때 사직의 최종 시점을 선거일 전 90일로 한 입법자의 판단이 불합리하다고 보기 어렵다. 교육감선거에 있어서도 학생의 수학권을 침해할 위험은 마찬가지이므로, 입후보자 사직조항은 침해최소성에 반하지 아니한다.

현재의 직을 그만두어야 한다는 사익의 제한 정도는 위 조항이 추구하는 공익에 비하여 현저히 크다고 보기 어려워서 법익의 균형성도 갖추었으므로, 과잉금지원칙에 위배되지 아니한다.

나. 평등권 침해 여부

국회의원이나 지방의회의원이나 장 등은 선거직의 특성상 마땅한 대체인력을 구할 수 없어 사직하도록 한다면 차기 의회가 구성될 때까지 의회 구성 자체가 어려워질 가능성이 있어 대의기관으로서의 기능을 전혀 하지 못하게 된다. 또한 이들의 현재 업무의 특성에 비추어 입후보를 허용하더라도 직무상 괴리가 크지 않으므로, 국회의원, 지방자치단체 의회의원이나 장 등과는 달리 교원에게 사직의무를 부여했다 하더라도 불합리한 차별로 볼 수 없다.

정부투자기관의 직원의 근무관계는 사법(私法)적인 차원의 것이고, 직급에 따른 구분이 용이하므로, 정부투자기관 직원과 달리 교원의 경우 직급을 불문하고 사직의무를 부여하였더라도 이를 불합리한 차별이라고 보기 어렵다.

대학교수의 주된 직무는 연구기능이고, 학생의 연령 및 교육 정도 등을 고려했을 때 학생에게 미치는 영향력에도 차이가 있으므로, 초·중등학교의 교원과는 달리 대학교원에게는 그 직을 보유한 채 공직선거 등에 입후보할 수 있도록 하더라도, 불합리한 차별로 볼 수 없다.

교육감은 교육행정을 총괄하는 자로서, 학생들에게 미치는 영향력 측면에서 일반 교원과 차이가 있으며, 직무전념성이 갖는 의미 역시 다를 수밖에 없다. 교육감의 연임이 허용되고 있는 상황에서 그 직을 그만두도록 한다면 교육감의 임기가 사실상 줄어드는 결과가 발생하며, 업무의 연속성과 효율성이 저해될 우려도 크므로, 교육감선거 입후보 시 현직 교육감과 달리 일반 교원에게만 사직의무를 부여한 것이 불합리한 차별에 해당한다고 보기 어렵다.

3. 교육공무원 선거운동 금지조항에 대한 판단

가. 과잉금지원칙 위배 여부

헌법재판소는 2012. 7. 26. 2009헌바298 결정에서 다음과 같이 판단하였다.

「교육공무원의 선거운동을 금지하는 것은 헌법이 보장하는 공무원의 정치적 중립성, 교육의 정치적 중립성을 확보하기 위한 것으로 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다.

‘지위를 이용한 선거운동’이나 ‘선거에 영향을 미치는 개별적 행위’들을 금지하는 방식으로는 금지조항으로서의 실효성 또는 규범력이 약화될 우려가 있고, 교육공무원의 개별적 행위들을 모두 망라하여 일일이 규정하기란 입법기술상 불가능하며, 근무시간 내외를 불문하고 학생들의 인격 및 기본생활습관 형성 등에 중요한 영향을 끼치는 점 등을 고려하면 침해의 최소성에 위배되지 않는다.

공무원 및 교육의 정치적 중립성 확보라는 공익은 선거운동의 자유에 비해 높은 가치를 지니고 있으므로 법익균형성도 충족한다. 따라서 교육공무원 선거운동 금지조항은 과잉금지원칙을 위배하여 선거운동의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.」

지방교육자치가 실현하고자 하는 헌법적 가치에는 공직선거와 마찬가지로 ‘교육의 자주성·전문성·정치적 중립성’이 포함되고, 공직선거와 마찬가지로 교육감선거에 있어서도 선거운동을 금지할 필요성은 여전히 인정되므로, 2009헌바298 결정의 이유는 이 사건에서도 그대로 타당하다.

따라서 교육공무원 선거운동 금지조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 선거운동의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.

나. 평등권 침해 여부

대학교원과 초중등학교 교원은 양자의 직무 내용 및 학생들에 대한 영향력에 차이가 있으므로 대학교원과 초·중등학교의 교원을 달리 취급하였다 하더라도 평등권을 침해하지 아니한다.

【3인 재판관의 교육공무원 선거운동 금지조항에 대한 반대의견】

교육공무원 선거운동 금지조항은 헌법이 보장하는 공무원의 정치적 중립성, 교육의 정치적 중립성을 확보하기 위한 것이므로 입법목적의 정당성은 인정되나, 교원에게 선거운동을 허용하더라도 곧바로 교육의 중립성을 훼손한다고 보기 어려우므로 수단의 적합성을 인정하기 어렵다.

교육기본법에서는 이미 특정한 정당이나 정파를 지지하거나 반대하기 위하여 학생을 선동하는 행위 등을 징계사유로 규정하고 있는 점, 공무수행 외의 영역에서 선거운동을 허용하더라도 학생들에게 정치적으로 편향된 교육이 실시된다고 볼 수 없고, 공직선거법에서 공무원의 지위를 이용한 선거운동을 금지하고, 그에 대한 해석 역시 확립되어 있다. 교육감선거에 있어서도 교육공무원으로 하여금 일체의 선거운동을 금지함에 따라 교육현장의 목소리가 후보자 등에게 효과적으로 전달되기 어렵게 만들고, 탈법적 방법의 선거운동을 양산하며, 자유로운 토론과 비판을 막는 점 등에 비추어 침해의 최소성 원칙에 위배된다.

교육공무원에 대하여 선거운동을 금지함으로써 달성되는 공익은 상대적이고 모호하며 그 범주가 매우 다양한 반면, 그에 따른 선거운동의 자유에 대한 제약은 매우 심대하므로 법익의 균형성도 인정되지 않는다.