인터넷언론사에 대한

공직선거 후보자 명의의 칼럼 등 게재 제한 사건

<헌재 2019. 11. 28. 2016헌마90 공직선거법 제8조의5 제6항 등 위헌확인>

【사건의 배경】

청구인은 ？？당의 공동운영위원장인데, 인터넷언론사인 □□의 인터넷홈페이지에 청구인 명의의 칼럼을 게재하였다. 청구인은 제20대 국회의원선거에 출마하기 위해 예비후보자로 등록하였다. 인터넷선거보도심의위원회(이하 ‘이 사건 심의위원회’라 한다)는 위 인터넷언론사에게 청구인 명의의 2016. 1. 20.자 등 칼럼이 선거일 전 90일부터 제한하고 있는 후보자 명의의 칼럼을 게재한 것으로서 공직선거법 등을 위반하였다는 이유로 ‘공정보도 협조요청’을 하였다. 청구인은 이를 전해 듣고 칼럼 게재를 중단하였다.

이에 청구인은, 인터넷언론사에 후보자 명의의 칼럼 등을 게재하는 것을 제한하는 근거규정인 공직선거법 제8조의5 제6항 및 구 ‘인터넷선거보도 심의기준 등에 관한 규정’ 제8조 제2항이 청구인의 표현의 자유를 침해한다고 주장하며, 2016. 2. 2. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

【심판대상조항】

이 사건 심판대상은 공직선거법(2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정된 것) 제8조의5 제6항(이하 ‘이 사건 공선법조항’이라 한다), 구 ‘인터넷선거보도 심의기준 등에 관한 규정’(2011. 12. 23. 인터넷선거보도심의위원회 훈령 제9호로 제정되고, 2017. 12. 8. 인터넷선거보도심의위원회 훈령 제10호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 심의기준 규정’이라 한다) 제8조 제2항 본문, ‘인터넷선거보도 심의기준 등에 관한 규정’(2017. 12. 8. 인터넷선거보도심의위원회 훈령 제10호로 개정된 것, 이하 ‘이 사건 심의기준 규정’이라 한다) 제8조 제2항(이하 위 두 조항을 합하여 ‘이 사건 시기제한조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이고, 그 내용은 다음과 같다.

공직선거법(2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정된 것)

제8조의5(인터넷선거보도심의위원회) ⑥ 인터넷선거보도심의위원회는 인터넷 선거보도의 정치적 중립성·형평성·객관성 및 권리구제 기타 선거보도의 공정을 보장하기 위하여 필요한 사항을 정하여 이를 공표하여야 한다.

구 인터넷선거보도 심의기준 등에 관한 규정(2011. 12. 23. 인터넷선거보도심의위원회 훈령 제9호로 제정되고, 2017. 12. 8. 인터넷선거보도심의위원회 훈령 제10호로 개정되기 전의 것)

제8조(시기에 따른 특별제한) ② 인터넷언론사는 선거일 전 90일부터 선거일까지 후보자명의의 칼럼이나 저술을 게재하는 보도를 하여서는 아니 된다. 다만, 선거일 전 180일 전부터 계속 연재하였고 후보자의 명의가 드러나지 않는 저술의 경우에는 그러하지 아니하다.

인터넷선거보도 심의기준 등에 관한 규정(2017. 12. 8. 인터넷선거보도심의위원회 훈령 제10호로 개정된 것)

제8조(시기에 따른 특별제한) ② 인터넷언론사는 선거일 전 90일부터 선거일까지 후보자 명의의 칼럼, 논평, 기고문, 저술 등을 게재하여서는 아니 된다.

【결정의 주요내용】

1. 이 사건 공선법조항에 대한 판단

이 사건 공선법조항은 이 사건 심의위원회로 하여금 인터넷 선거보도의 공정을 보장하기 위하여 필요한 사항을 정하여 공표하도록 위임하고 있다. 인터넷언론사에 일정 기간 후보자 명의의 칼럼 등을 게재하지 못하도록 하여 청구인의 표현의 자유를 제한하는 것은 이 사건 시기제한조항으로 인한 것이다. 이 사건 공선법조항 자체가 직접 청구인이 다투고자 하는 기본권을 침해한다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 공선법조항에 대한 심판청구는 기본권 침해의 직접성을 갖추지 못하여 부적법하다.

2. 이 사건 시기제한조항에 대한 판단

가. 법률유보원칙 위반 여부

이 사건 시기제한조항은 이 사건 공선법조항과 공직선거법 제8조의5 제9항 등의 위임에 따라 제정된 것으로서 법률에 근거를 두고 있다. 이 사건 시기제한조항은 인터넷언론사가 후보자 명의의 칼럼 등을 게재하는 것을 사전적으로 금지하지 않는다. 이 사건 시기제한조항은 인터넷언론사로 하여금 이를 자발적으로 준수하게 하고, 이를 위반한 보도를 사후적으로 교정한다. 이는 공직선거법이 선거보도의 자유를 폭넓게 보장하면서 인터넷 선거보도의 공정도 보장하기 위한 것이다. 따라서 모법에서 이 사건 심의기준 규정에 포함될 내용에 대해 어느 정도 포괄적으로 위임할 필요성이 인정된다. 한편, 선거일에 임박한 기간 동안 인터넷언론사에 후보자 명의의 칼럼 등이 게재될 경우 해당 보도는 선거보도의 공정성을 해칠 우려가 있으므로 이 사건 심의기준 규정에서 이를 제한할 필요가 있다. 공직선거법은 선거일 전 90일을 기준으로 다양한 규제를 부과하고 있는데, 이 사건 시기제한조항도 이러한 취지를 존중하여 선거일 전 90일을 기준으로 정하고 있다. 그러므로 이 사건 시기제한조항은 법률유보원칙에 반하여 청구인의 표현의 자유를 침해하지 않는다.

나. 과잉금지원칙 위반 여부

이 사건 시기제한조항의 입법목적은 인터넷 선거보도의 공정성과 선거의 공정성을 확보하려는 것이므로, 그 입법목적은 정당하고, 이 사건 시기제한조항은 그 입법목적을 달성하기 위하여 적합한 수단이다.

그러나 이 사건 시기제한조항은 해당 선거보도가 불공정하다고 볼 수 있는지에 대해 구체적으로 판단하지 않고 이를 불공정한 선거보도로 간주한다. 이 사건 시기제한조항은 후보자 명의의 칼럼 등이 선거나 정치적 의사표현과 상관없거나, 대중이 중요하게 관심을 기울이는 사안으로서 국민의 알권리를 위해 필요하다고 볼 수 있는 경우에도 그 칼럼 등의 게재를 제한한다. 이로써 이 사건 시기제한조항은 선거의 공정성을 해치지 않는 보도까지 일률적으로 광범위하게 제한한다.

공직선거법상 인터넷 선거보도 심의의 대상이 되는 인터넷언론사의 개념은 매우 광범위하다. 이 사건 시기제한조항이 광범위한 인터넷언론사의 개념과 결합될 경우 이로 인한 표현의 자유 제한이 더 커진다.

인터넷언론은 높은 접근성？개방성？자율성？자발성 등의 특성을 지닌다. 정보기술의 발달 등으로 인해 인터넷언론은 언론시장에서 영향력을 확대하고 있다. 이러한 인터넷언론에 대하여는 자율성을 최대한 보장하고 언론의 자유에 대한 제한을 최소화하는 것이 바람직하다.

공직선거의 후보자가 선거에 임박한 기간 동안 인터넷언론사에 자신의 명의로 칼럼 등을 게재하여 선거운동에 탈법적으로 이용하려는 것을 방지할 필요는 있다. 그러나 이미 이 사건 심의기준 규정에 다양한 규정이 마련되어 있다. 공직선거법에도 언론기관이 선거에 부당한 영향을 미치는 것을 방지하기 위해 다양한 규정이 있다.

따라서 이 사건 시기제한조항은 침해의 최소성원칙에 반한다.

결국 이 사건 시기제한조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 표현의 자유를 침해한다.

【3인 재판관 반대의견의 요지】

이 사건 시기제한조항의 입법목적은 선거와 관련한 민감한 시기에 인터넷언론사에 대한 후보자 사이의 불균등한 접근가능성이나 노출가능성을 원천적으로 차단하여 인터넷 선거보도의 공정성을 확보하는 것이다. 따라서 그 목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다.

선거보도의 공정성을 확보하기 위해서 인터넷언론이 후보자 이미지 강화효과를 특정 후보자에게만 부여하지 않도록 조치를 취할 필요가 있다. 이 사건 시기제한조항은 ‘인터넷언론사’에 게재하는 것을 금지할 뿐, 후보자 개인이 개설한 인터넷 홈페이지 등에 게시하는 것은 금지하지 않는다. 또한 이 사건 시기제한조항은 ‘선거일 전 90일부터 선거일까지’만 금지 후보자 명의의 칼럼 게재를 금지한다. 이 사건 시기제한조항의 효과도 이 사건 심의위원회의 심의결과에 따라 사후적으로 칼럼 등을 게재하지 못하게 되는 것에 그친다. 따라서 이 사건 시기제한조항은 침해의 최소성 및 법익의 균형성을 모두 충족하고 있어, 청구인의 표현의 자유를 침해하지 않는다.

인터넷 환경의 부정적인 측면과 인터넷언론이 가지는 큰 영향력을 고려하면, 인터넷언론사에서 특정 후보자의 칼럼 등을 게재하여 발생하는 후보자간의 기회 불균등의 문제를 교정할 필요가 있다.

【1인 재판관 법정의견에 대한 보충의견의 요지】

반대의견의 지적과 달리 법정의견은 이 사건 시기제한조항이 청구인의 표현의 자유를 일률적으로 광범위하게 제한하기 때문에 과잉금지원칙에 반한다고 본다. 그리고 법정의견은 이 사건 시기제한조항이 인터넷 환경의 특성을 고려하지 않아 인터넷언론에 대한 적합한 규제가 아니라는 점을 지적한 것이다. 이 사건 시기제한조항은 선거보도의 공정성 여부를 구체적으로 판단하거나 인터넷언론의 특성을 고려하지 않고 청구인의 표현의 자유를 일률적으로 광범위하게 제한하기 때문에 침해의 최소성원칙에 반한다.