회원제 골프장 부가금 사건

<헌재 2019. 12. 27. 2017헌가21 국민체육진흥법 제20조 제1항 제3호 위헌제청>

【사건의 배경】

서울올림픽기념국민체육진흥공단(이하 ‘진흥공단’이라고 한다)은 2007년 12월경 회원제 골프장 이용자를 대상으로 부가금을 징수하는 것에 대해 문화관광부장관의 승인을 받은 이래, 매년 초 회원제 골프장 운영자에게 부가금 징수안을 통보하였고, 회원제 골프장 운영자인 이 사건 회사는 2012년까지 골프장 이용자로부터 부가금을 수납하여 진흥공단에 납부하였다.

문화체육관광부는 2013. 1. 1. 경기 활성화 등을 이유로 진흥공단에 부가금 징수를 중단할 것을 지시하였는데, 2013년 10월경에 시행된 국정감사에서, 법규의 개정 없이 부가금 징수를 임의로 중단한 것은 국민체육진흥법을 위반하여 회원제 골프장 운영자나 이용자에게 특혜를 주는 것이라는 문제가 제기되었다. 이에 진흥공단은 2014. 1. 21. 문화체육관광부장관으로부터 다시 종전의 내용대로 부가금을 징수하는 것을 승인받고, 이 사건 회사를 포함한 회원제 골프장 운영자에게 2014년도 부가금 징수 시행을 통보하였다.

이 사건 회사는 골프장 이용자의 의사에 따라 부가금을 수납하겠다는 이유로, 2014년 2월에서 2014년 11월까지의 부가금 중 일부만을 진흥공단에 납부하였다. 진흥공단은 이 사건 회사를 상대로 2014. 2. 1.부터 2014. 11. 30.까지 부가금 상당의 손해배상금 및 그에 대한 지연손해금의 지급을 구하는 소를 제기하여 전부 승소하였다. 이 사건 회사는 항소하였고, 항소심 계속 중 국민체육진흥법 제20조 제1항 제3호 등에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으며, 제청법원은 국민체육진흥법 제20조 제1항 제3호에 대하여 이 사건 위헌법률심판제청결정을 하였다.

【심판대상조항】

이 사건 심판대상은 구 국민체육진흥법(2007. 4. 11. 법률 제8344호로 전부개정되고, 2017. 12. 19. 법률 제15261호로 개정되기 전의 것) 제20조 제1항 제3호 및 국민체육진흥법(2017. 12. 19. 법률 제15261호로 개정된 것, 이하 개정연혁과 관계없이 ‘국민체육진흥법’이라 한다) 제20조 제1항 제3호(이하 위 두 조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 그 내용은 다음과 같다.

구 국민체육진흥법(2007. 4. 11. 법률 제8344호로 전부개정되고 2017. 12. 19. 법률 제15261호로 개정되기 전의 것)

제20조(기금의 조성) ①기금은 다음 각 호의 재원으로 조성한다.

3. 골프장(회원제로 운영하는 골프장을 말한다. 이하 같다) 시설의 입장료에 대한 부가금

국민체육진흥법(2017. 12. 19. 법률 제15261호로 개정된 것)

제20조(기금의 조성) ①국민체육진흥계정은 다음 각 호의 재원으로 조성하며, 사행산업중독예방치유계정은「사행산업통합감독위원회법」제14조의4에서정하는 바에 따른다.

3. 골프장(회원제로 운영하는 골프장을 말한다. 이하 같다) 시설의 입장료에 대한 부가금

【결정의 주요내용】

1. 골프장 부가금의 법적 성격

심판대상조항이 규정한 회원제 골프장 입장료에 대한 부가금(이하 ‘골프장 부가금’이라 한다)은 국민체육진흥법상 국민체육진흥기금(2018. 1. 1. 이후에는 국민체육진흥계정, 이하 ‘2018. 1. 1. 이전의 국민체육진흥기금’과 ‘2018. 1. 1. 이후의 국민체육진흥계정’을 합하여 ‘국민체육진흥계정’이라 한다)을 조성하는 재원이다. 골프장 부가금은 시설의 이용 대가와 별개의 금전으로서, 회원제 골프장 이용자(이하 ‘골프장 부가금 납부의무자’라 한다)라는 특정 부류의 집단에만 강제적ㆍ일률적으로 부과된다. 골프장 부가금은 국민체육진흥계정으로 포함되어 국민체육진흥법에서 열거한 용도로 사용되며, 진흥공단은 국민체육진흥계정을 독립된 회계로 관리ㆍ운용하여야 한다.

이를 종합하면, 골프장 부가금은 조세와 구별되는 것으로서 부담금에 해당한다. 골프장 부가금은 국민체육진흥계정의 재원을 마련하는 데에 그 목적이 있을 뿐, 그 부과 자체로써 골프장 부가금 납부의무자의 행위를 특정한 방향으로 유도하거나 골프장 부가금 납부의무자 이외의 다른 집단과의 형평성 문제를 조정하고자 하는 등의 목적이 있다고 보기 어렵다는 점 등을 고려할 때, 재정조달목적 부담금에 해당한다.

2. 헌법상 평등원칙 위배 여부

심판대상조항으로 말미암아 골프장 부가금 납부의무자는 골프장 부가금 징수 대상 체육시설을 이용하지 않는 그 밖의 국민과 달리 심판대상조항에 따른 골프장 부가금을 부담해야만 하는 차별 취급을 받는다.

심판대상조항이 규정한 골프장 부가금은 국민체육진흥법의 목적 등을 바탕으로 한 국민체육진흥계정의 재원이라는 점 등을 고려할 때, 골프장 부가금을 통해 수행하려는 공적 과제는 국민체육진흥계정의 안정적 재원 마련을 토대로 한 ‘국민체육의 진흥’이라고 할 수 있다. 그런데 국민체육진흥법상 ‘체육’의 의미와 그 범위, 국민체육진흥계정의 사용 용도 등에 비추어보면, ‘국민체육의 진흥’은 국민체육진흥법이 담고 있는 체육정책 전반에 관한 여러 규율사항을 상당히 폭넓게 아우르는 것으로서 이를 특별한 공적 과제로 보기에는 무리가 있다.

심판대상조항에 의한 부가금의 납부의무자는 골프장 부가금 징수 대상 시설의 이용자로 한정된다. 이들은 여러 체육시설 가운데 회원제 골프장을 이용하는 집단이라는 점에서 동질적인 특정 요소를 갖추고 있다. 그러나 광범위한 목표를 바탕으로 다양한 규율 내용을 수반하는 ‘국민체육의 진흥’이라는 공적 과제에 국민 중 어느 집단이 특별히 더 근접한다고 자리매김하는 것은 무리한 일이다. 수영장 등 다른 체육시설의 입장료에 대한 부가금제도를 국민부담 경감 차원에서 폐지하면서 골프장 부가금 제도를 유지한 것은 이른바 고소득 계층이 회원제 골프장을 주로 이용한다는 점이 고려된 것으로 보인다. 하지만 골프 이외에도 많은 비용이 필요한 체육 활동이 적지 않을뿐더러, 체육시설 이용 비용의 다과(多寡)에 따라 ‘국민체육의 진흥’이라는 공적 과제에 대한 객관적 근접성의 정도가 달라진다고 단정할 수도 없다. 골프장 부가금 납부의무자와 ‘국민체육의 진흥’이라는 골프장 부가금의 부과 목적 사이에는 특별히 객관적으로 밀접한 관련성이 인정되지 않는다.

수많은 체육시설 중 유독 골프장 부가금 징수 대상 시설의 이용자만을 국민체육진흥계정 조성에 관한 조세 외적 부담을 져야 할 책임이 있는 집단으로 선정한 것에는 합리성이 결여되어 있다. 골프장 부가금 등을 재원으로 하여 조성된 국민체육진흥계정의 설치 목적이 국민체육의 진흥에 관한 사항 전반을 아우르고 있다는 점에 비추어 볼 때, 국민 모두를 대상으로 하는 광범위하고 포괄적인 수준의 효용성을 놓고 부담금의 정당화 요건인 집단적 효용성을 갖추었다고 단정하기도 어렵다.

심판대상조항이 규정하고 있는 골프장 부가금은 일반 국민에 비해 특별히 객관적으로 밀접한 관련성을 가진다고 볼 수 없는 골프장 부가금 징수 대상 시설 이용자들을 대상으로 하는 것으로서 합리적 이유가 없는 차별을 초래하므로, 헌법상 평등원칙에 위배된다.