주민등록법상 지문날인제도 사건

<헌재 2024. 4. 25. 2020헌마542 주민등록법 제24조 제2항 위헌확인 등>

【사건의 배경】

2003년에 태어난 청구인1은 2020년 2월 주민등록증 발급통지서를 받았으나 주민등록증 발급신청서에 열 손가락의 지문날인을 거부하며 주민등록증 발급신청을 하지 않았다. 1985년에 태어난 청구인2는 2002년 주민등록증을 발급받았다.

청구인1은 주민등록증에 지문을 수록하도록 한 주민등록법 제24조 제2항 본문 중 ‘지문’에 관한 부분, 주민등록증의 발급을 위해서는 주민등록증 발급신청서에 좌우 열 손가락의 회전지문과 평면지문을 날인하도록 한 주민등록법 시행령 제36조 제3항에 의한 별지 제30호 서식 중 열 손가락의 지문을 찍도록 한 부분 및 시장·군수·구청장으로 하여금 주민등록증 발급신청서를 해당자의 주민등록지를 관할하는 경찰서의 지구대장 또는 파출소장에게 보내도록 한 주민등록법 시행규칙 제8조가 자신의 기본권을 침해한다고 주장하며, 청구인2는 피청구인 경찰청장이 주민등록증 발급신청서에 날인되어 있는 자신의 지문정보를 보관·전산화하고 이를 범죄수사목적에 이용하는 행위가 자신의 기본권을 침해한다고 주장하며 헌법소원심판을 청구하였다.

【심판대상조항】

이 사건 심판대상은 ① 구 주민등록법(2007. 5. 11. 법률 제8422호로 전부개정되고, 2021. 7. 20. 법률 제18304호로 개정되기 전의 것) 제24조 제2항 본문 중 ‘지문’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다), ② 구 주민등록법 시행령(2019. 2. 8. 대통령령 제29511호로 개정되고, 2020. 10. 13. 대통령령 제31111호로 개정되기 전의 것) 제36조 제3항에 의한 별지 제30호 서식 중 열 손가락의 지문을 찍도록 한 부분(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다), ③ 구 주민등록법 시행규칙(2009. 3. 10. 행정안전부령 제67호로 개정되고, 2023. 1. 12. 행정안전부령 제374호로 개정되기 전의 것) 제8조(이하 ‘이 사건 규칙조항’이라 하고, 이 사건 법률조항, 이 사건 시행령조항과 이 사건 규칙조항을 묶어 ‘심판대상조항들’이라 한다)가 청구인1의 기본권을 침해하는지 여부 및 ④ 피청구인 경찰청장이 주민등록증 발급신청서에 날인되어 있는 청구인2의 지문정보를 보관·전산화하고 이를 범죄수사목적에 이용하는 행위(이하 ‘이 사건 보관등행위’라 한다)가 청구인2의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같다.

○ 구 주민등록법(2007. 5. 11. 법률 제8422호로 전부개정되고, 2021. 7. 20. 법률 제18304호로 개정되기 전의 것)

제24조(주민등록증의 발급 등) ② 주민등록증에는 성명, 사진, 주민등록번호, 주소, 지문(指紋), 발행일, 주민등록기관을 수록한다. 다만, 혈액형에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 신청이 있으면 추가로 수록할 수 있다.

○ 구 주민등록법 시행령(2019. 2. 8. 대통령령 제29511호로 개정되고, 2020. 10. 13. 대통령령 제31111호로 개정되기 전의 것)

제36조(주민등록증의 발급절차) ③ 제1항 및 제2항에 따라 주민등록증 발급통지를 받은 사람 또는 공고된 사람은 그 통지서 또는 공고문에 적힌 발급신청기간 내에 본인이 직접 주민등록이 되어 있는 시·군·자치구(이하 “주민등록지의 시·군·구”라 한다)의 관계 공무원에게 사진(6개월 이내에 촬영한 가로 3.5센티미터, 세로 4.5센티미터의 모자 등을 쓰지 않은 상반신 사진을 말한다. 이하 같다) 1장을 제출하고 본인임을 밝힌 후, 그 공무원 앞에서 별지 제30호 서식에 따른 주민등록증 발급신청서에 지문을 찍거나 전산조직을 이용하여 지문을 찍어 신청하여야 한다. 다만, 제출한 사진으로 본인임을 확인하기 곤란한 경우에는 보완을 요구할 수 있으며, 이에 대한 구체적인 사항은 행정안전부령으로 정한다.

○ 구 주민등록법 시행규칙(2009. 3. 10. 행정안전부령 제67호로 개정되고, 2023. 1. 12. 행정안전부령 제374호로 개정되기 전의 것)

제8조(주민등록증 발급신청서의 송부) 시장·군수 또는 구청장은 주민등록증 발급신청서와 별지 제4호 서식의 주민등록증 발급신청서 집계표를 다음 달 5일까지 해당자의 주민등록지를 관할하는 경찰서의 지구대장 또는 파출소장에게 보내야 한다.

【결정의 주요내용】

1. 이 사건 규칙조항에 대한 판단

(1) 심판청구의 적법 여부

청구인1은 이 사건 법률조항 및 이 사건 시행령조항에 따라 주민등록증 발급신청서를 제출하여야 하는데, 이 사건 규칙조항은 청구인1이 발급신청서를 제출할 경우 시장·군수·구청장으로 하여금 이를 관할 경찰서의 지구대장 또는 파출소장에게 송부하도록 예정하고 있으므로, 이 사건 규칙조항에 의한 기본권 침해 또한 이 사건 법률조항 및 이 사건 시행령조항과 마찬가지로 청구인이 주민등록증 발급신청서를 제출할 의무를 부담하게 된 때 발생한다. 이 사건 규칙조항에 대한 심판청구는 기본권침해의 자기관련성 및 현재성이 인정되어 적법하다.

종래 이 사건 규칙조항과 동일한 내용의 구 주민등록법 시행규칙 조항에 관하여 주민등록증 발급신청서를 제출하지 아니한 청구인은 기본권침해의 자기관련성 및 현재성이 인정되지 않는다고 본 헌재 2005. 5. 26. 99헌마513등 결정은 이 결정과 저촉되는 범위 내에서 이를 변경하기로 한다.

(2) 개인정보자기결정권 침해 여부

1) 재판관 2인의 이 사건 규칙조항에 대한 기각의견

주민등록법상 지문날인제도는 주민등록제도 일반에 관한 입법목적 외에도 치안유지나 국가안보가 보다 적극적으로 고려된 것이고, 이러한 입법목적에는 날인된 지문의 범죄수사목적상 이용도 포함된다. ‘개인정보 보호법’ 제15조 제1항 제3호, 제18조 제2항 제7호의 규정내용과 ‘국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률’ 및 ‘경찰관 직무집행법’이 국민의 생명·신체 및 재산의 보호, 범죄의 예방·진압 및 수사 등을 경찰의 임무로 규정하고 있는 점 등을 고려하면, 시장·군수·구청장이 주민등록증 발급신청서를 관할 경찰서의 지구대장 또는 파출소장에게 보내도록 한 이 사건 규칙조항이 법률유보원칙에 위반된다고 볼 수 없다.

이 사건 규칙조항은 신원확인기능의 효율적 수행을 도모하고 신원확인의 정확성을 제고하기 위한 것으로, 경찰이 사전에 광범위한 지문정보를 보관하고 있지 않다면 지문대조가 효율적으로 이루어지기 어려운 점, 지문정보는 정확성·간편성·효율성 등 종합적인 측면에서 우수한 신원확인수단이라고 할 수 있는 점, 주민등록증에 개선된 보안기술이 적용됨에 따라 주민등록증에 수록된 지문정보의 부정사용 가능성은 해소된 것으로 볼 수 있는 점 등을 종합하여 고려하면, 이 사건 시행규칙조항은 과잉금지원칙에 위반되지 않는다.

2) 재판관 4인의 이 사건 규칙조항에 대한 인용의견

행정안전부장관 소속으로 치안에 관한 사무를 관장하는 경찰청은 시장·군수·구청장과 독립된 기관이므로, 시장·군수·구청장이 자신의 사무인 주민등록에 관하여 취득한 개인정보를 별도의 기관인 경찰청 소속의 경찰서 지구대장 또는 파출소장에게 송부하는 행위는 기관 내부적인 행위에 불과한 것이 아니라, 정보주체의 개인정보자기결정권을 제한하는 새로운 행위에 해당하므로, 이에 대하여는 법률의 근거가 필요하다. 그러나 주민등록법령은 주민등록 사무 내지 주민등록과 관련한 개인정보의 수집·이용에 관한 권한을 경찰청이나 각급 경찰기관에게 부여하는 내용의 조항을 두고 있지 않다.

‘개인정보 보호법’은 그 입법취지상 사전에 주민등록증 발급신청서상 지문정보를 모두 송부받고 이를 전산화하여 범죄수사목적으로 활용할 수 있도록 하는 법률적 근거라고 볼 수 없고, 그 밖의 경찰법령들은 경찰 내지 경찰관의 일반적인 임무 내지 직무의 범위를 규정한 것에 불과하여 구체적인 범죄수사나 신원확인의 필요성과 상관없이 17세 이상 모든 국민의 주민등록증 발급신청서상 지문원지를 송부 받아 보관할 수 있는 근거규정이라고 해석할 수 없다. 이 사건 규칙조항은 법률유보원칙에 위반되어 개인정보자기결정권을 침해한다.

(3) 소결론

이 사건 규칙조항에 대한 심판청구에 관하여는 재판관 2인의 기각의견, 재판관 4인의 인용의견 및 재판관 3인의 각하의견으로 재판관의 의견이 나뉘었는바, 인용의견이 다수이지만 헌법 제113조 제1항, 헌법재판소법 제23조 제2항 단서 제1호에서 정한 헌법소원심판 인용결정을 위한 심판정족수에는 이르지 못하였으므로 위 심판청구를 기각한다.

2. 이 사건 시행령조항, 이 사건 보관등행위의 법률유보원칙 위반 여부

(1) 이 사건 시행령조항

헌법재판소는 2005. 5. 26. 99헌마513등 결정에서 이 사건 시행령조항과 동일한 내용을 규정한 구 주민등록법 시행령 조항이 법률유보원칙에 위반되지 않는다고 판단하였고, 또한 2015. 5. 28. 2011헌마731 결정에서도 이 사건 시행령조항과 동일한 내용을 규정한 구 주민등록법 시행령 조항이 법률유보원칙에 위반되지 않는다고 판단하였다. 위와 같은 선례들의 결정 이유는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 위 선례들이 적시하고 있는 주민등록법 조항들은 법률개정에 따라 위치만 변경되었을 뿐 그 내용이 그대로 유지되고 있으므로, 이 사건에서 위 선례들과 달리 판단하여야 할 특별한 사정변경이나 필요성이 인정되지 않는다. 즉, 이 사건 법률조항은 주민등록증의 수록사항의 하나로 지문을 규정하고 있을 뿐 “오른손 엄지손가락 지문”이라고 특정한 바가 없으며, 이 사건 시행령조항에서는 주민등록법 제17조의8 제5항의 위임규정에 근거하여 주민등록증발급신청서의 서식을 정하면서 보다 정확한 신원확인이 가능하도록 하기 위하여 열 손가락의 지문을 날인하도록 하고 있는 것이므로, 이를 두고 법률유보의 원칙에 위배된다고 볼 수는 없다.

(2) 이 사건 보관등행위

헌법재판소는 2005. 5. 26. 99헌마513등 결정에서 경찰청장이 주민등록증 발급신청서에 날인되어 있는 지문정보를 보관하고, 이를 전산화하여 범죄수사목적에 이용하는 행위는 법률유보원칙에 위반되지 않는다고 판단하였다. 위 선례가 경찰청장이 지문정보를 보관·전산화하고 이를 범죄수사목적에 이용하는 행위의 법률상 근거로 든 법률조항들은 현행법에서도 여전히 그 내용을 유지하고 있으므로, 이 사건 보관등행위가 법률유보원칙에 위반되지 않는다고 본 선례의 결정 이유는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 이 사건에서 위 선례와 달리 판단하여야 할 특별한 사정변경이나 필요성이 인정되지 않는다. 이 사건 보관등행위는 법률유보원칙에 위반되지 않는다.

3. 이 사건 법률조항, 이 사건 시행령조항 및 이 사건 보관등행위의 과잉금지원칙 위반 여부

헌법재판소는 2005. 5. 26. 99헌마513등 결정에서 이 사건 시행령조항과 동일한 내용을 규정한 구 주민등록법 시행령 조항 및 경찰청장이 주민등록증 발급신청서에 날인되어 있는 지문정보를 보관하고, 이를 전산화하여 범죄수사목적에 이용하는 행위가 모두 과잉금지원칙에 위반되지 않는다고 판단하였다. 헌법재판소는 또한, 2015. 5. 28. 2011헌마731 결정에서도 이 사건 시행령조항과 동일한 내용을 규정한 구 주민등록법 시행령 조항이 과잉금지원칙에 위반되는지 여부에 대하여, 위 99헌마513등 결정의 이유는 그대로 타당하고, 달리 판단하여야 할 아무런 사정변경이 없다고 판단하였다.

이 사건 시행령조항과 이 사건 보관등행위는 불가분의 일체를 이루어 지문정보의 수집·보관·전산화·이용이라는 넓은 의미의 지문날인제도를 구성하는 것이어서, 이 사건 시행령조항과 이 사건 보관등행위의 법률상 근거가 되는 이 사건 법률조항 또한 마찬가지로 넓은 의미의 지문날인제도를 구성한다고 할 것이고, 또한 이 사건 법률조항은 열 손가락 지문을 요구하지 않는다는 점을 제외하고는 이 사건 시행령조항과 기본권 제한의 내용에 큰 차이가 없으므로, 이 사건 시행령조항 및 이 사건 보관등행위가 과잉금지원칙에 위반되지 않는다고 본 선례의 설시는 이 사건 법률조항에 대해서도 그대로 타당하다.

주민등록법상 지문날인제도는 신원확인기능의 효율적인 수행을 도모하고, 신원확인의 정확성 내지 완벽성을 제고하기 위하여 17세 이상 모든 국민의 열 손가락 지문정보를 수집하고 이를 보관·전산화하여 이용하는 것이다. 경찰이 범죄수사나 사고피해자의 신원확인 등을 위하여 지문정보를 효율적으로 이용하기 위해서는 사전에 광범위한 지문정보를 보관하여야 할 필요가 있는 점, 한 손가락 지문정보로는 신원확인이 불가능하게 되는 경우가 흔히 발생할 수 있는 점, 다른 여러 신원확인수단 중에서 정확성·간편성·효율성 등의 종합적인 측면에서 지문정보와 비견할 만한 것은 현재에도 찾아보기 어려운 점을 종합하면, 이 사건 법률조항, 이 사건 시행령조항 및 이 사건 보관등행위는 과잉금지원칙에 위반되지 않는다.

【재판관 3인의 이 사건 규칙조항에 대한 각하의견 요지】

선례를 변경하기 위해서는 위와 같은 가중정족수라는 형식적 요건 외에도, 선례의 판단에 법리상 잘못이 있다거나 사정변경이 있다는 등 선례의 입장을 변경해야만 할 필요성이 인정되고 논증되어야 한다.

이 사건 규칙조항은 열 손가락의 지문이 날인된 주민등록증 발급신청서가 시장·군수·구청장에게 접수된 때에 비로소 문제되고, 주민등록증 발급신청을 하지 않았음을 이유로 청구인에게 과태료가 부과될 수 있다고 하더라도 이는 주민등록증 발급신청을 하지 않은 것과 관련될 뿐, 이 사건 규칙조항과 관련된 것이 아니다. 따라서 헌재 2005. 5. 26. 99헌마513등의 법리는 이 사건에서도 여전히 타당하고, 이러한 법리가 잘못되었다거나 이를 변경할만한 사정변경도 보이지 않는다. 이 사건 규칙조항에 대한 심판청구는 기본권침해의 자기관련성 및 현재성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.

【재판관 1인의 이 사건 시행령조항에 대한 인용의견 요지】

이 사건 시행령조항의 입법목적은 정확한 신원확인을 통해 행정사무를 적정히 처리하는 한편, 신원확인기능의 효율성 및 정확성을 도모하려는 것으로, 치안유지, 국가안보 내지 범죄수사는 이 사건 시행령조항의 입법목적이 될 수 없다. 행정상 목적으로 신원을 확인하기 위해 지문정보가 사용되는 경우에도 열 손가락의 지문정보가 모두 필요하다고 볼 수 없으므로, 이 사건 시행령조항이 열 손가락 지문 모두를 요구하는 것은 행정목적을 위한 신원확인에 필요한 범위를 넘어 과도한 것이다. 설령 범죄수사 등 치안유지의 목적을 위한 지문정보의 수집이 이 사건 시행령조항의 입법목적이라고 하더라도, 17세 이상의 모든 국민을 대상으로 열 손가락의 지문날인을 강제할 것은 아니다. 이처럼 이 사건 시행령조항은 그 입법목적의 달성을 위하여 필요한 범위를 넘는 것으로, 과잉금지원칙에 위반되어 개인정보자기결정권을 침해한다.

【재판관 4인의 이 사건 보관등행위에 대한 인용의견 요지】

앞서 이 사건 규칙조항에 대한 재판관 4인의 인용의견에서 살펴본 바와 같이 이 사건 규칙조항이 법률유보원칙에 위반되는 이상 이 사건 보관등행위는 아무런 법률적 근거가 없고, 법률유보원칙에 위반되어 개인정보자기결정권을 침해한다.